Anatomie de l’Etat local en Chine, structuration et distribution du pouvoir

 

A l’instar des autres Etats dans le monde, le système administratif local chinois (difang jianzhi 地方建制) s’est constitué par une lente sédimentation de multiples expériences qui se sont succédé dans le temps. L’organisation actuelle est donc le résultat du croisement de diverses influences, d’accidents de l’histoire mais aussi d’une géographie et d’un système politique singuliers. Le terme chinois pour local : difang, n’est pas sans poser problème. On ne saurait le prendre comme un équivalent exact du terme français. La difficulté provient surtout des schèmes mentaux associés au terme difang en Chine, et aux différences notables avec l’expérience européenne. Le terme français local, issu du bas latin localis (de locus, lieu), que l’on retrouve dans la plupart des langues européennes, renvoie à un signifié du même ordre dans toutes ces langues. La géographie (continent de faible dimension) et l’histoire politique (intense fragmentation territoriale) de l’Europe ont construit des représentations toute singulières. Le terme local fait ainsi référence à une proximité à laquelle ne renvoie pas le vocable chinois, la langue chinoise disposant d’autres expressions pour marquer la proximité physique. En français, la commune (ville ou village) – plus petite division territoriale – relève de ce que l’on entend par local, au même titre que le département ou la région (on note tout de même une tendance à l’utilisation du terme régional qui se distingue du local, ce dernier étant plus proche du citoyen). Le système chinois, quant à lui, considère comme local toutes les structures administratives qui ne sont pas du ressort du pouvoir central – difang se définit donc négativement par opposition à zhongyang (中央), le centre, sans inclure nécessairement une notion de proximité –, à l’exclusion des villages, autant dire la majeure partie de l’administration du pays[i]. Le local chinois contient donc un sens plus politique que géographique, en ce qu’il constitue le pendant du centre politique. Les univers de sens européen et chinois sont donc assez éloignés.

L’administration locale chinoise comprend en règle générale – mais nous verrons qu’il y a des exceptions – quatre échelons. Les dimensions colossales du territoire font des deux premiers échelons administratifs (province et préfecture), du strict point de vue de la superficie, l’équivalent d’un Etat européen de la taille de la France pour la province et d’un land allemand ou d’une région française pour la préfecture. Difficile donc de parler de local au sens strict (au sens où l’entend un Européen) pour ces deux niveaux ; en l’espèce, l’administré se trouve bien loin des administrations provinciales et préfectorales et a peu l’occasion de s’y confronter. Le gouvernement de la province du Hunan, sis à Changsha, pourra parfois sembler plus éloigné à un habitant d’un village de la province, que peut l’être la capitale fédérale pour un Allemand lambda. Le « local » au sens européen correspond plutôt, en Chine, aux deux derniers échelons que sont le district (équivalent en superficie d’un département français) et le canton. Toutefois, les Chinois parlent à propos de l’échelon du canton/bourg (xiangzhen) du niveau de base du pouvoir politique (jiceng zhengquan 基层政权). Le village enfin ne constitue pas un échelon administratif mais incarne l’autonomie de base (jiceng zizhi zuzhi 基层自治组织), cela se traduit par l’absence de représentant de l’Etat à ce niveau, même si le Parti dispose bien quant à lui d’une cellule au sein de chaque village[ii]. Une distinction certes artificielle, mais aux propriétés heuristiques, pourra donc être faite entre les différents échelons administratifs en distinguant les niveaux administratifs qui ne participent pas vraiment à la gestion du quotidien des administrés de ceux qui ont un impact plus ou moins direct sur les administrés. Au préalable, une présentation générale des différentes strates administratives paraît néanmoins nécessaire.

Une architecture locale complexe

La constitution de la République Populaire de Chine du 4 décembre 1982 – toujours en vigueur – en son article 30, consacre trois échelons administratifs de l’Etat au niveau local : la province, le district et le canton. Mais de facto, et même parfois de jure, le système s’inscrit rarement dans ce schéma[iii]. Dans certains cas, l’administration locale ne comprend que deux échelons, c’est le cas pour les municipalités autonomes, mais dans d’autres, le système peut instaurer jusqu’à six échelons différents. De plus, le système politico-administratif de la RPC compte plus d’une dizaine de collectivités territoriales et agences locales de nature différente, certaines disposant d’un statut de personne morale, d’autres ne constituant que des administrations déconcentrées. Tâchons de mettre un peu de clarté dans cette complexité.

Le premier niveau local, directement en-dessous du centre politique, comprend trois types de collectivités : les provinces (sheng 省), les régions autonomes (zizhiqu 自治区) et les municipalités autonomes (zhixiashi 直辖市)[iv], auxquelles il faudrait ajouter également les Régions administratives spéciales (tebie xingzhengqu 特别行政区) que sont Macao et Hong Kong (article 31 de la constitution). Ces collectivités sont toutes des personnes morales et, à ce titre, disposent de la personnalité juridique. Le système chinois a également créé des villes sous-provinciales (fushengjishi) placées administrativement sous l’autorité des provinces, elles jouissent néanmoins d’une large autonomie liée notamment à leur puissance économique.

Le second niveau, qui n’est pas prévu par la constitution et ne repose que sur des dispositions législatives ou règlementaires, comprend quatre types d’administration : les préfectures (diqu 地区), les villes-préfectures (dijishi 地级市), les préfectures autonomes (zizhizhou 自治州) et les ligues (meng 盟), lesquelles, héritage de la tradition mongole, ne concernent que la province de Mongolie intérieure. Il faut noter que, dans le cas des municipalités autonomes, les arrondissements (qu  区) constituent de facto le second niveau.

Le troisième niveau correspond le plus souvent au second niveau prévu par la constitution. Il comprend six types de collectivités territoriales : les districts (xian 县), les districts autonomes (zizhixian 自治县), les villes-districts (xianjishi 县级市), les arrondissements, les bannières (qi 旗) et les bannières autonomes (zizhiqi 自治旗).

Le quatrième niveau, qui correspond à l’échelon administratif de base, compte trois différents types de collectivités : les cantons (xiang 乡), les cantons ethniques (minzuxiang 民族乡) et les bourgs (zhen 镇).

L’administration locale éloignée : provinces et préfectures

Ces deux échelons du pouvoir – placés en l’espèce dans une seule et même catégorie sur la base de leur éloignement du village – présentent des différences notables, dont une essentielle : alors que les provinces, administration clé dans le dispositif de l’Etat, sont des administrations décentralisées disposant de ressources parfois colossales, les préfectures sont des administrations déconcentrées des provinces.

La province : la tentation centrifuge

L’administration provinciale voit remonter ses origines à la dynastie des Yuan : ce sont les Mongols qui ont instauré cet échelon afin, semble-t-il, de faciliter le contrôle militaire du territoire[v]. Les Ming ont par la suite jugé utile de conserver une telle structure. Les provinces ont perduré depuis dans des dimensions semblables à ce qu’elles étaient sous les Yuan. Lors de la prise du pouvoir par les communistes en 1949, ces derniers ont décidé de la création de six grandes régions (daxingzhengqu 大行政区) chacune regroupant et administrant plusieurs provinces. Mais le pouvoir de facto de telles macro-régions ne pouvait qu’entrainer la suspicion de Mao, qui décida de leur suppression lors de la rédaction de la constitution de 1954.

La République Populaire de Chine compte aujourd’hui 33 administrations locales du premier échelon, provinces ou équivalent (sans Taiwan mais avec Hong Kong et Macao). C’est peu au regard de la situation de la plupart des autres pays dans le monde ; les Etats-Unis par exemple comptent 50 Etats fédérés pour une superficie comparable à celle de la Chine, la Russie, d’une superficie certes plus importante, réunit 89 Etats, et, même au Japon, pays de faible dimension, on dénombre 47 régions[vi]. Les provinces chinoises sont donc, d’un point de vue purement comparatif, peu nombreuses et par conséquent de grande dimension. Cela va de pair, en toute logique, avec un pouvoir potentiellement considérable et des responsabilités essentielles.

Pour le centre, la province représente donc un échelon majeur, non seulement parce qu’il s’agit du premier niveau local chargé de faire appliquer les directives centrales, mais également parce que les tentations centrifuges sont constamment présentes et l’éventualité d’un éclatement du pays une crainte vivace. Le développement économique qui a suivi la mise en œuvre des réformes a ravivé ces inquiétudes et nombre de provinces, notamment celles qui ont le plus profité de l’enrichissement du pays, rechignent à participer à l’effort collectif. Les dirigeants des provinces côtières sont fréquemment habités par un sentiment de spoliation au profit des provinces du centre jugées incapables de se développer. Dès lors, le lien politique demeure le meilleur outil entre les mains du Parti pour maintenir l’unité d’action.

En 1984, dans le cadre du processus de décentralisation, le pouvoir central a décidé que seules les nominations des cadres provinciaux seraient décidées à Pékin, le gouvernement provincial se chargeant de la nomination de l’échelon inférieur. Les deux-tiers des nominations qui étaient auparavant du ressort du centre, sont ainsi passées sous la responsabilité des cadres provinciaux. Cette réforme a eu pour effet de renforcer le localisme et le clientélisme autour des provinces. Le pouvoir, sans revenir sur cette décision, tente aujourd’hui de recentraliser par d’autres moyens[vii].

La très grande dimension des provinces que nous avons soulignée et le vide immense entre ces dernières et le gouvernement des districts a poussé les responsables provinciaux à se doter d’administrations déconcentrées pour encadrer le travail des districts, ce qui a conduit au maintien de l’échelon de la préfecture.

La préfecture : un gouvernement sans base constitutionnelle

Lors de l’installation du régime en 1949, chaque province du pays administrait environ 90 districts de 4 millions d’habitants en moyenne. Assumant la gestion de zones immenses, avec des cadres à l’échelon du district parfois peu coopératifs, les gouvernements des provinces n’ont eu d’autre choix que de s’appuyer sur les administrations du niveau préfectoral (diji xingzheng danwei 地级行政单位). A vrai dire, l’existence d’une administration entre la province et le district (échelons reconnus par la constitution) est fort ancienne. Les nationalistes par exemple s’appuyaient sur des arrondissements spéciaux (zhuanqu 专区) que les communistes ont conservés avant de les transformer, dans les années 1970, en préfectures (diqu 地区). Avec le lancement de la politique de réforme et d’ouverture et le développement économique rapide qui en est résulté, les villes ont connu une croissance phénoménale. Ces circonstances ont conduit à la transformation non seulement des préfectures en villes (digaishi 地改市) mais aussi des districts en ville (xiangaishi 县改市) ; la mutation a été telle qu’il ne reste quasiment plus de préfectures aujourd’hui, la plupart ayant le statut de villes (dijishi 地级市). Ces dernières ont repris à leur charge les fonctions des préfectures et supervisent donc les districts. Cette précision est d’autant plus importante que depuis le début des années 1980, le gouvernement a largement développé sa politique de gestion des districts par les villes (shiguanxian 市管县). De facto, les villes-préfectures sont devenues un échelon supplémentaire dans la structure politico-administrative de l’Etat chinois.

Si la constitution ne dit rien de cet échelon, l’article 68 de la loi organique sur les gouvernements locaux (Zhonghua renmin gongheguo difang geji renmin daibiao dahui he difang geji renmin zhengfu zuzhifa中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法)[viii] prévoit la possibilité, pour les gouvernements des provinces, d’établir des agences déconcentrées (paichu jiguan 派出机关)[ix] afin de prendre en charge un certain nombre de missions[x]. Mais ces administrations ne constituent pas un échelon politique (zhengquan jiguan 政权机关) au sens strict et ne disposent donc pas d’une assemblée consultative politique du peuple chinois locale (chambre haute)[xi]. C’est d’ailleurs, il faut le préciser, la seule institution dont soient privées les préfectures ; même dénuées de pouvoirs, en effet, les chambres hautes constituent un symbole étatique fort, c’est pourquoi leur présence n’a pas été souhaitée à ce niveau. Du reste, les préfectures sont directement contrôlées et supervisées par les provinces[xii]. Il existe un débat parmi les juristes chinois afin de déterminer si les villes-préfectures sont constitutionnelles ou pas, la plupart des spécialistes semblent répondre par la négative, ce qui concorde avec le texte suprême qui ne mentionne pas ces structures. Cependant, malgré la faiblesse de leur base juridique, elles constituent un relais dont peuvent difficilement se passer les provinces.

L’administration locale proche : Districts et cantons

Le district : cœur du pouvoir local

Une précision liminaire s’impose. Nous focalisons notre étude ici sur les districts et villes-districts à l’exclusion des districts autonomes, bannières et arrondissements urbains qui, tout en bénéficiant d’un rang administratif équivalent, présentent des spécificités importantes. De nombreuses remarques formulées à l’égard des districts ruraux ne se vérifient pas dans les zones urbanisées ou encore dans les régions peuplées principalement par des minorités ethniques qui connaissent des exceptions non négligeables[xiii]. Mes recherches portant uniquement sur des villages rattachés à des districts ou villes-districts, et ces deux types d’administrations étant par ailleurs largement dominant, il n’a pas semblé utile de détailler, dans cette brève présentation, les spécificités des unités susmentionnées.

Le district est l’échelon local détenant le plus long passé. Les historiens font en effet remonter ses origines au tout début de l’empire. Il a connu de nombreuses transformations mais a perduré jusqu’à aujourd’hui et constitue même, du fait de sa position stratégique, le cœur du pouvoir local.

Il est difficile d’établir un type-idéal du district tant leurs caractéristiques peuvent varier. Néanmoins, on peut affirmer sans risque d’erreur que les districts assument avant tout la gestion des zones rurales, soit l’essentiel du pays encore aujourd’hui, et ce malgré l’urbanisation accélérée. Les districts, d’un point de vue statistique, ont une taille moyenne de 4 710 km² pour une population moyenne de 410 000 habitants (des valeurs proches des départements français). Mais cette moyenne dissimule un écart-type important. Un regard sur les extrêmes permettra de saisir le propos : le district le plus peuplé compte ainsi 1,9 millions d’habitants contre 6 000 seulement pour le moins populeux. Le plus grand district atteint la superficie de 270 000 km² – soit plus que la Grande-Bretagne (229 850 km²) – tandis que le plus petit ne fait que 56 km².

Le district a longtemps constitué l’échelon de base de l’administration étatique chinoise. Sous l’Empire, en effet, l’unique magistrat local officiel était le chef du district, les fonctionnaires des échelons inférieurs étaient, quant à eux, recrutés parmi la gentry locale et ne constituaient pas une administration « légale » au sens strict du terme, mais plutôt un prolongement du magistrat sis dans la ville chef-lieu du district. Depuis la fin de la dynastie Qing, le district a connu de profonds bouleversements. Le pouvoir impérial se caractérisait en effet par une incapacité (ou une absence de volonté) à mettre en place un mode de gouvernement assurant une pénétration complète du local et se reposait sur une administration officieuse recrutée localement.  Lors de l’effervescence politique et intellectuelle qu’a connue la Chine à la fin du 19ème siècle, de nombreux membres de la gentry locale, mais également de fonctionnaires impériaux, ont tenté de promouvoir l’idée d’un auto-gouvernement à la base. Cette proposition faisait fond notamment sur l’idée que seule l’autonomie locale pouvait redonner au peuple chinois l’énergie suffisante afin de relever le défi de la modernité. Mais il n’en fut rien et, après la chute de l’empire, la République de Chine a fait le choix d’assurer une meilleure pénétration locale de l’Etat en créant l’échelon du canton. La RPC s’est empressée de poursuivre la politique initiée par les nationalistes et, tout en renforçant les pouvoirs des districts, a conféré une valeur constitutionnelle aux cantons dès 1954[xiv]. Hormis durant la période du Grand Bond en avant, qui s’est traduite au niveau local par la suppression d’environ 400 districts, leur nombre est demeuré stable, proche de celui de l’époque républicaine avec 2000 entités sur l’ensemble du territoire (on dénombrait 2009 districts en 1977).

Le processus d’urbanisation entamé au début des années 1980 sous l’effet de la politique de réforme a provoqué une diminution du nombre de districts. Mais en réalité le nombre d’administrations de l’échelon du district n’a pas vraiment changé : c’est leur statut juridique qui a été modifié par l’urbanisation. Si l’on observe les statistiques disponibles pour 2007, on peut dénombrer 1463 districts, mais 369 villes-districts, contre 90 en 1977. La diminution n’est donc pas aussi importante qu’on pourrait le croire au premier regard puisque le nombre de villes-districts a fortement augmenté.

Le développement rapide des villes a contraint le pouvoir à accepter la transformation des districts en villes-districts ; cette mutation s’est faite sous deux formes qui se sont succédé dans le temps. Avant le début des années 1980, lorsque les progrès de l’urbanisation (plutôt rares à l’époque) légitimaient le passage au statut de ville-district, le pouvoir procédait à une sorte de scissiparité asymétrique : il arrachait au district sa zone urbaine en en faisant une ville-district. Les Chinois nomment ce processus « couper une part pour établir une ville » (qiekuai sheshi 切块设市). Mais cette pratique a engendré deux types de conséquences néfastes : l’augmentation du nombre d’unités administratives, provocant mécaniquement une croissance des coûts de fonctionnement pour l’Etat et un mécontentement des gouvernements des districts ainsi privés de la part la plus dynamique de leur territoire. Le pouvoir a donc mis en œuvre une nouvelle méthode, consistant à muer l’intégralité du district en ville-district (zhengxian sheshi 整县设市). Cette évolution de la technique administrative illustre également un changement capital dans le modèle de gouvernement chinois : l’Etat passe ainsi lentement d’une gestion basée sur la séparation ferme entre la ville et la campagne (chengxiang fenzhi 城乡分治) à une gestion dite « intégrée » (chengxiang hezhi 城乡合治)[xv].

Un autre effet pervers a découlé du système de gestion des districts par les villes (shiguanxian 市管县) développé entre 1983 et 1985. Ce mode de gouvernement avait été promu afin de faciliter le développement de la campagne et réduire ainsi la fracture sociale entre villes et campagnes (城乡二元体制). Le mouvement avait reçu une impulsion forte le 15 février 1983 lors de la publication, par le Comité central et le gouvernement d’une circulaire[xvi] demandant la fusion des di et des shi (积极实行地、市合并)[xvii]. Après cela le système s’est propagé sur tout le territoire. La supervision des districts était non plus confiée aux provinces, jugées trop éloignées, mais aux villes-préfectures. Mais ce système tend à soumettre les districts aux intérêts des villes-préfectures, or celles-ci ont une forte propension à promouvoir les villes-districts qu’elles jugent plus conformes à leur image. Le statut de ville semble faciliter la captation des capitaux dont ces régions ont besoin pour se développer. De fait les inégalités n’ont pu être résorbées.

La spécificité du district et la difficulté de sa mission repose avant tout sur sa position charnière – l’administration qualifie souvent le district de « queue de la ville et tête de la campagne » (chengshiwei, nongcuntou 城市尾,农村头)[xviii] – qui se traduit par des obligations souvent contradictoires : promouvoir le développement urbain tout en assurant une croissance du niveau de vie des ruraux qui demeurent majoritaires. Les tâches du gouvernement du district sont, de fait, d’abord rurales. Les manuels des cadres de districts et autres ouvrages destinés à favoriser une bonne gestion locale mettent en avant les missions essentielles des cadres du district[xix]. Il apparaît ainsi que, depuis 2009, le pouvoir central a placé au cœur de la mission des secrétaires du Parti des districts, la capacité de prévenir les incidents de masse (quntixing shijian 群体性事件). La stabilité était déjà l’une des missions essentielles des pouvoirs locaux, elle l’est de manière encore plus manifeste depuis que les statistiques du ministère de la Sécurité publique, dévoilées en 2005, ont laissé apparaître une croissance phénoménale du mécontentement social. La nécessité d’une réponse adéquate s’est fait encore sentir après les multiples mouvements très importants de l’année 2008. La stabilité apparaît donc comme la première mission du secrétaire du Parti de district.

Les autres missions d’importance ont un rapport avec les Trois problèmes ruraux (sannong wenti 三农问题) – c’est-à-dire : agriculture, paysans, monde rural – ce qui montre bien l’ancrage spécifique de cet échelon. Le district est donc manifestement l’échelon clé du contrôle local et ceci explique d’ailleurs, comme le soulignent certaines études, que la séparation entre le Parti et l’Etat, et par conséquent la séparation fonctionnelle entre tâches administratives et politiques, y soit plus théorique encore. L’imbrication entre Parti et Etat se fait plus prégnante à mesure que l’on descend les échelons administratifs. Les cadres locaux sont tout à la fois administrateurs et politiques et rien ne vient distinguer ces deux types d’activité aux yeux des administrés. Du reste, la confusion est souvent accentuée par l’inexistence de locaux distincts attribués aux organes du Parti et de l’Etat. Enfin, le rôle du district est d’autant plus crucial pour le Parti-Etat que le canton n’a pas réellement les moyens d’un bon gouvernement du local.

Le district assume donc une fonction essentielle dans l’architecture étatique chinoise et dispose pour ce faire d’une administration puissante couvrant tous les secteurs des politiques publiques. En moyenne, un district compte 45 bureaux et jouit, à l’instar des provinces, de l’intégralité des pouvoirs hormis ceux dits régaliens, tels que la monnaie, la politique étrangère ou la défense. Seule différence sur ce plan avec les provinces : les districts sont dépourvus de pouvoir législatif local.

La situation des districts s’est cependant détériorée avec la réforme fiscale de 1994. Cet ajustement des règles fiscales s’est fait largement au profit du pouvoir central ; non seulement le centre s’est attribué une part plus importante des ressources fiscales, mais le partage des ressources laissées aux pouvoirs locaux étant décidé par les provinces, les districts ont vu leur part décroître fortement sans que leurs dépenses incompressibles diminuent. L’équilibre financier des districts est donc particulièrement fragile – d’aucuns parlant même de crise des finances publiques (caizheng weiji 财政危机)[xx] – et contraint ces derniers à adopter des solutions aux conséquences potentiellement dangereuses : confier certaines dépenses – telle que l’éducation – aux cantons, augmenter les ressources extra-budgétaires, faire appel à l’endettement.

Les faibles ressources financières dont disposent les districts les conduisent donc à exercer une pression considérable sur le dernier échelon de la pyramide étatique : le canton, au risque de l’affaiblir et d’accroître le mauvais gouvernement des villages.

Le canton : un gouvernement fragile

Selon les travaux menés par les archéologues et les historiens de la Chine classique, l’échelon du canton aurait fait son apparition sous les Zhou, avant de connaître une formalisation administrative sous les Qin et surtout les Han. A ces différentes époques, le canton ne remplit que quelques fonctions régaliennes essentielles telles que : justice, collecte des impôts et conscription. La formation morale des individus et des groupes est totalement déléguée à la communauté elle-même et en particulier aux personnes âgées qui assument cette tâche de transmission. Jugés inefficaces voire inutiles, les cantons sont supprimés sous la dynastie des Sui, et seul l’empire finissant aura de nouveau recours à cette institution. Dès cette dernière période, le district devient l’échelon de base de l’administration étatique. Des systèmes de contrôle – qui tentent de pallier l’absence de l’Etat – viennent encadrer l’activité sociale (on pense notamment au système du baojia).

Ce sont les deux chartes promulguées le 18 janvier 1909 par l’empereur Guangxu qui réintroduisent le canton dans le système étatique de l’empire : la Charte des gouvernements autonomes des cantons et bourgs (112 articles) et la Charte des élections des cantons et bourgs (81 articles)[xxi]. Les deux textes instituent une assemblée représentative (yishihui 议事会) et un conseil exécutif (dongshihui 董事会) dont les membres sont tous élus. Cela constitue indéniablement une réforme majeure, même s’il nous faut préciser que la charte impose également un régime de capacités limitant le groupe des élus et des électeurs à ceux atteignant un seuil de richesse, d’expérience, d’éducation et d’âge[xxii]. L’assemblée a la prééminence sur le conseil exécutif qui n’est chargé que de l’application des décisions. Les élus sont en poste pour une durée de deux ans. On notera que seuls les membres de l’exécutif sont rémunérés, mais cela s’explique sans doute par la faible récurrence des réunions de l’assemblée : seulement tous les trois mois – à moins que la causalité ne soit inverse ! Enfin, le district supervise le travail de ces institutions et dispose du pouvoir de démettre les élus ou d’annuler leurs décisions. Nous ne sommes donc pas, en l’occurrence, dans un schéma d’autonomie, de décentralisation mais dans une vision top-down, déconcentrée, où les autorités du canton sont perçues comme la continuité sur le terrain du gouvernement du district. C’est d’ailleurs une particularité que nous retrouvons aujourd’hui, les différents régimes sont en effet habités en l’espèce d’une même représentation du local. Cela étant, l’évolution est non négligeable et lorsque la « révolution » éclate en 1911, 1970 cantons et 530 bourgs disposent de telles institutions[xxiii].

Le gouvernement nationaliste, par la loi organique sur les districts de 1928, institue cet échelon comme niveau de base de l’Etat, mais pour le soutenir dans la gestion du local, il crée également des bureaux publics (qugongsuo) qui sont des émanations du district. Le chef de ce bureau (quzhang) est cependant élu par la population. Un bureau public comprend une vingtaine de villages (cun) comptant moins de cent ménages et dont les chefs sont également élus. Les villages de plus de 100 ménages sont nommés li. La révision de la loi organique en 1930 n’a pas foncièrement modifié la donne, malgré quelques ajustements. Les cun et les li ont ainsi été renommés cantons et bourgs sous les noms respectifs de xianggongsuo et zhengongsuo. C’est surtout l’instabilité politique et la montée de la guerre civile qui vont étouffer les réformes nationalistes dans les années 1930. La perte de contrôle de certaines régions, le mécontentement, la confusion qui règnent introduisent un sentiment de déréliction au sein de la population rurale et poussent le régime de Jiang Jieshi à suspendre la réforme de l’autonomie du local au profit d’un retour au système du baojia (保甲). Le système du baojia devait simplement, en théorie, se placer au côté des institutions de l’autonomie, mais force fut d’admettre que celui-là s’était imposé largement. La population rurale est alors découpée en ménages, réunis par groupe de dix, chacun formant un jia. Chaque jia est dirigé par un chef (jiazhang 甲长) élu. Un jia doit compter de 6 à 15 ménages. Les jia sont à leur tour regroupés par groupe de dix afin de former des bao (soit environ 100 ménages). Le chef du bao, le baozhang 保长, est lui aussi élu. Ce système faussement autonome confie la surveillance et le contrôle de la population à ces groupes. Le baojia doit ainsi recenser les mouvements de population (parfois important durant cette période), informer la population des politiques gouvernementales, collecter les impôts, entretenir les routes, entrainer militairement les conscrits potentiels et forger des milices chargés de contenir les mouvements de contestation. Le baojia est surtout pensé comme un système de responsabilité collective, la faute d’un des membres entraînant une condamnation de l’ensemble du groupe. Dans les faits, poursuivant ici la pratique de la fin de l’Empire, les chefs des baojia étaient le plus souvent choisis par les responsables du district. Ils agissaient plus en qualité de fonctionnaires de l’Etat que comme des élus représentant la population et défendant ses intérêts[xxiv].

La période communiste qui s’engage en 1949 provoque de nombreux bouleversements de la structure locale à cet échelon. On peut identifier, à la suite de Zhong Yang, quatre périodes qui caractérisent les formes étatiques successives au niveau du canton.

De 1949 à 1954, l’échelon du canton est maintenu par les communistes, il comprend en général un chef de gouvernement, un chef adjoint et des membres. Il compte également, ce qui est nouveau, un comité du Parti. Le canton a pour principales responsabilités l’application des directives des autorités supérieures. Durant cette période, les gouvernements des cantons vont assumer trois missions particulières : la réforme agraire, la mise en œuvre des quotas agricoles au profit de l’Etat et la lutte pour l’éradication des éléments anti-gouvernement.

En 1954, le canton est officialisé comme échelon de base de l’Etat par la constitution. Les membres du gouvernement local sont élus par l’assemblée et jouissent d’un mandat de deux ans. Ils sont rémunérés dans le cadre d’un mi-temps (ban tuo chan 半脱产) en ce qui concerne le chef du gouvernement et son adjoint, les autres membres sont considérés comme des bénévoles.

A partir de 1958, le contexte institutionnel est profondément transformé. Les cantons sont remplacés par les communes populaires (renmin gongshe 人民公社). Il ne s’agit cependant pas d’une création ex nihilo, mais plutôt de la fusion des fonctions politiques exercées par le canton et de la mission économique des coopératives agricoles mises en place progressivement depuis plusieurs années. Lancées dans la province du Henan, elles se développent ensuite sur l’ensemble du territoire dès l’été 1958. Fait notable, ce changement institutionnel, aussi majeur soit-il, n’est pas validé juridiquement par une révision constitutionnelle. Ce n’est qu’en 1975, peu avant leur suppression, que les communes populaires sont inscrites dans la constitution. Cette absence de droit met en lumière la force de ces institutions plutôt que leur faiblesse. Dans un régime de cette nature, il n’est en effet pas nécessaire d’inscrire dans le droit les institutions naissantes pour leur donner de la force, seul compte le pouvoir réel dont elles disposent. A contrario, la présence du droit signale parfois la faiblesse de l’institution qu’il faut protéger par un surcroît de droit[xxv].

Les communes populaires sont dirigées par un comité administratif à la tête duquel se trouve un président secondé par des vice-présidents et des membres. Le personnel varie communément entre 15 et 20 personnes. La procédure électorale a été conservée puisque le comité administratif doit être élu par l’assemblée. L’instauration des communes populaires dont la mission principale est la collectivisation de l’économie rurale transforme également les niveaux inférieurs : les villages administratifs se voient affubler du titre de brigade de production (shengchan dadui 生产大队), les villages naturels de celui d’équipe de production (shengchan dui 生产队).

Ce système est démantelé au début des années 1980 et la nouvelle constitution proclamée en 1982 vient confirmer la suppression des communes et le retour à l’institution cantonale. Le canton redevient ainsi l’échelon de base de l’architecture étatique chinoise. Mais il faut préciser tout de suite que cet échelon accuse des fragilités intrinsèques qui rendent son action particulièrement difficile, pour ne pas dire hasardeuse. Les textes, et encore plus la configuration politique locale, ne donnent absolument pas les moyens au canton de remplir sa mission dans de bonnes conditions.

La première difficulté pour les autorités du canton (comité du Parti et gouvernement stricto sensu) tient à leur non maîtrise de la majeure partie des administrations présentes à ce niveau de l’Etat. Le canton est en effet souvent présenté comme une institution disposant de la totalité ou presque des administrations de l’Etat et capable, par là même, d’une action d’envergure. Mais dès que l’on précise les choses, on se rend compte qu’au-delà des institutions formant le cœur du pouvoir local, c’est-à-dire le comité du Parti, le gouvernement et l’assemblée locale, trois types d’administrations coexistent :

–  les institutions qui dépendent directement du canton, telles que : le secrétariat du gouvernement et du comité, le bureau du développement économique ainsi que, dans la plupart des cas, le bureau chargé des affaires sociales et celui du développement rural. Ce noyau somme toute assez restreint compose la réalité du pouvoir du gouvernement du canton, les autres administrations échappant à son emprise.

– Un grand nombre d’administrations présentes au niveau du canton ne sont pas rattachées au canton mais prennent directement leurs ordres du district. C’est une catégorie très large qui touche à de nombreux domaines avec, tout de même, une dominante économique. Entrent dans cette catégorie les bureaux : de l’industrie et du commerce, des impôts d’Etat, de l’équipement agricole, des banques, des compagnies d’assurance, de la poste, de l’énergie, de la santé publique, de l’irrigation et des transports, la liste n’étant pas exhaustive. Il s’agit donc de la plus grande part des bureaux et, surtout, de toute la politique économique.

– Enfin, certaines administrations sont co-dirigées par le canton et le district. Mais le partage des responsabilités est loin d’être égalitaire, le district fixe la nature des politiques à entreprendre tandis qu’échoit au canton la gestion des activités du Parti au sein de ces bureaux. Les administrations de ce type comptent notamment les bureaux des impôts locaux. Néanmoins, certaines administrations sont réellement cogérées comme la sécurité publique et les affaires judiciaires.

Il faut enfin préciser que le nombre d’institutions exclusivement gérées par le district est en augmentation constante depuis le début des réformes. Les cantons n’ont la main, dans certaines situations extrêmes, que sur une institution sur cinq.

Plusieurs facteurs peuvent expliquer cette tendance : les autorités du district sont naturellement réticentes à déléguer une partie de leur pouvoir aux gouvernements des cantons. Il ne s’agit pas d’une réelle délégation puisque la constitution prévoit que le canton est un véritable gouvernement local et non une simple émanation du district, mais les gouvernements des districts ont largement détourné la lettre du texte. Les cadres du district considèrent en effet qu’un canton « trop » puissant sera tenté de prendre des décisions contraire aux intérêts du district, voire de les rendre nulle. En outre, les cadres du district considèrent souvent avec condescendance que les fonctionnaires du canton ne sont pas suffisamment armés intellectuellement pour mener à bien ces missions. La formation des cadres des cantons et bourgs, souvent jugés en retard (luohou 落后), est d’ailleurs une priorité du régime[xxvi].

Les conséquences de ce choix politique sont multiples : presque totalement désarmés, les cadres du canton en sont réduits à mimer l’action de véritables gouvernants. La plupart des administrations du canton sont littéralement indépendantes du gouvernement et ne prennent leurs ordres que du district ; dans certains cas, recevant peu de directives, elles constituent même des poches particulièrement rétives à toute collaboration avec le canton et poursuivent leur propre agenda. Cette configuration conduit le gouvernement du canton à gouverner par la négociation et impose à ses dirigeants un déploiement incessant d’expédients.

Cette fragile situation est du reste aggravée par l’insuffisance des fonds dont dispose le canton pour mener à bien ses missions. Là encore, les districts répercutent sur les cantons les déséquilibres financiers que leur infligent les provinces. L’une des responsabilités essentielles du canton étant la collecte des impôts, les cadres obtiennent des bonus lorsqu’ils atteignent les quotas fixés par le district. Néanmoins, ce système a été partiellement remplacé, depuis 1998, par la mise en œuvre d’une fiscalité du canton plus indépendante. Mais cette réforme ne s’est pas imposée partout et il semble que seuls les districts les plus pauvres aient adopté ce système afin de faire porter la charge sur les cantons, tandis que les plus riches ont conservé l’ancien système. La suppression des taxes agricoles en 2006 a réduit comme peau de chagrin les finances publiques du canton, si bien que de nombreux cadres se plaignent de ne pouvoir même payer les salaires des fonctionnaires.

Les pressions qui s’exercent sur les cadres du canton tant en termes de responsabilités que de faiblesse des moyens d’action les poussent à opérer une sélection dans leurs missions. Les tâches les plus importantes, celles auxquelles les cadres du canton ne peuvent sous aucun prétexte se soustraire sont formulées par le pouvoir central (Comité central du Parti seul ou avec le Conseil des Affaires d’Etat) le plus souvent sous la forme d’une circulaire (zhongyang wenjian 中央文件). Il peut s’agir également de « notice » (tongzhi 通知), de « stipulation » (guiding 规定) ou encore de « décision » (jueding 决定). Depuis les années 1990, afin de faciliter le suivi des politiques publiques décidées par le centre, les autorités tendent à contractualiser les missions des cadres du canton (zhengzhi zeren zhi 政治责任制). Le contrat centre l’action des cadres sur la stabilité sociale, la croissance économique et le contrôle des naissances. Les objectifs de moindre intérêt sont formulés, quant à eux, de manière beaucoup plus vague offrant une marge de manœuvre plus importante aux cadres locaux et leur permettant même parfois de ne pas réellement s’en soucier.

Le canton apparaît donc comme une institution très faible, disposant d’une marge de manœuvre limitée – ce  qui n’empêche pas cependant un niveau de corruption élevé et une propension forte des cadres à faire passer leurs intérêts propres avant ceux de la population ou de l’Etat – et par conséquent fortement exposée au mécontentement populaire qui la juge responsable des dysfonctionnements locaux.

L’architecture locale de l’Etat chinois se révèle donc comme un enchevêtrement de structures héritées de logiques parfois divergentes et qui peut apparaître comme inefficient à certains égards. Les efforts entrepris depuis les années 1980 tendent néanmoins à rationaliser son fonctionnement, ce qui pousse le pouvoir à concevoir – parfois en s’inspirant de pratiques exogènes – de nouveaux modes de gouvernement, sans porter atteinte toutefois au monopole exercé par le Parti.

Paul Charon


[i] Le terme xiang (乡), qui dans la langue administrative fait référence à l’échelon du canton, prend également le sens de local dans la langue parlée, notamment dans des expressions telles que jiaxiang (家乡) [pays natal, lieu d’origine] ou laoxiang (老乡) [compatriote] ; dans cette acception, il n’y a pas de construction opposant centre et local mais plutôt une référence identitaire liée à l’appartenance à une localité.

[ii] En théorie seulement car certains villages n’ont plus de cellule du Parti faute de volontaire.

[iii] Zhonghua renmin gongheguo ziliao shouce (中华人民共和国资料手册) [Guide des données de la République Populaire de Chine], Beijing, shehui kexue wenxian chubanshe, 1999.

[iv] Bien que consacrée, cette traduction n’est pas parfaite, mieux vaudrait peut-être parler de municipalités administrées  centralement.

[v] John Fitzgerald, « The province in history », in. John Fitzgerald (dir.), Rethinking China’s Provinces, London, Routledge, 2002.

[vi] Jae Ho Chung, « The evolving hierarchy of China’s local administration: tradition and change », in. Jae Ho Chung, Tao-Chiu Lam (dir.), China’s Local Administration, New York, Routledge, 2010.

[vii] Nous reviendrons dans un prochain article sur les politiques de recentralisation mises en œuvre ces dernières années.

[viii] « Les gouvernements des provinces et régions autonomes peuvent, lorsque cela est nécessaire et après l’approbation du Conseil des Affaires d’Etat, établir des agences déconcentrées », [自治区的人民政府在必要的时候,经国务院批准,可以设立若干派出机关。] Le texte intégral est disponible à cette adresse : http://baike.baidu.com/view/105100.htm

[ix] Il faut distinguer les paichu jigou (派出机构) et les paichu jiguan (派出机关), les premières sont des bureaux d’administrations provinciales, par exemple mais pas uniquement, délocalisés afin de remplir localement leur mission. Entrent dans cette catégorie les bureaux de la sécurité publique (gong’an paichusuo 公安派出所) ; les secondes sont des administrations déconcentrées mais qui s’apparentent, par l’étendue de leurs missions et pouvoirs, à des collectivités territoriales décentralisées.

[x] Ma Bin 马斌, Zhengfujian guanxi : quanli peizhi yu difang zhili (政府间关系:权力配置与地方治理) [Les relations intergouvernementales : allocation de pouvoir et gouvernance locale], Hangzhou, Zhejiang daxue chubanshe, 2009.

[xi] Shen Xin, Ning Ruiying, Dangdai zhongguo zhengfu yu guocheng (当代中国政府于过程) [Processus et gouvernement de la Chine contemporaine], Nankai daxue chubanshe, 2008.

[xii] Jae Ho Chung, « Deputy-provincial cities: embedded yet de facto players », in. Jae Ho Chung, Tao-Chiu Lam (dir.), China’s Local Administration, New York, Routledge, 2010.

[xiii] Tao-Chiu Lam, « The county system and county governance », in. Jae Ho Chung, Tao-Chiu Lam, China’s Local Administration, New York, Routledge, 2010.

[xiv] Tao-Chiu Lam, op.cit.

[xv] Tao-Chiu Lam, op.cit.

[xvi] « Guanyu dishizhou dangzheng jiguan jigou gaige ruogan wenti de tongzhi » (关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知) [Directive au sujet de quelques questions portant sur les réformes des agences des préfectures, villes et districts], texte disponible à cette adresse : http://www.51labour.com/lawcenter/lawshow-40353.html

[xvii] Ma Bin 马斌, op. cit.

[xviii] L’expression semble avoir été popularisée par Xu Yong.

[xix] Voir par exemple : Lian Yuming 连玉明, Wu Jianzhong 武建忠 (dir.), Xianwei shuji xianzhang guanzhu shenme ? (县委书记县长关注什么?) [A quoi les secrétaires du Parti et les chefs de district prêtent-ils attention ?], Beijing, Zhongguo shidai jingji chubanshe, 2009.

[xx] Han Jun 韩俊, « Xianxiang gonggong caizheng weiji yingxiang nongcun wending » (县乡公共财政危机影响农村稳定) [La crise des finances publiques des districts influe sur la stabilité des zones rurales], Sannong zhongguo, 18 janvier 2007. http://www.snzg.cn/article/show.php?itemid-4148/page-1.html

[xxi] Jiang Guohua, « A hundred year’s celebration of the constitutional practice in the late Qing dynasty », Revista Electrónica de historia constitucional, Número 9, septembre 2008.

[xxii] Les réformateurs ne faisant rien d’autres ici que se plier aux pratiques qui ont alors cours dans de nombreux pays européens. Le passage au suffrage universel masculin excluant tout critère de capacité se fait, pour les démocraties, essentiellement dans les dernières années du 19e siècle et au début du 20e siècle.

[xxiii] Zhong Yang, « Chinese township government: between a rock and a hard place », in. Jae Ho Chung, Tao-Chiu Lam (dir.), China’s Local Administration, New York, Routledge, 2010, pp.174-195.

[xxiv] Zhong Yang, Local Governements and Politics in China, New York, M.E. Sharpe, Inc., 2003. Cette partie s’appuie largement sur cet ouvrage.

[xxv] Voir à ce sujet la thèse défendue par Pierre Avril in Essais sur les partis politiques, Paris, Payot, 1990.

[xxvi] Voir par exemple, Lin Jie林潔, « Dali tigao xiangzhen dangwei shuji de suzhi » (大力提高乡镇党委书记的素质) [Améliorer vigoureusement la qualité des secrétaires du Parti des cantons et bourgs], Zhonggong shanxi shengwei dangxiao xuebao, vol. 34, 2011, pp. 44-46.

 

Pour citer cet article : Paul Charon, « Anatomie de l’Etat local en Chine, structuration et distribution du pouvoir», SinoPolis, septembre 2011.


Une réflexion au sujet de « Anatomie de l’Etat local en Chine, structuration et distribution du pouvoir »

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