Archives de catégorie : Pékinologie

Le 18e Congrès du PCC : institutionnalisation du Parti et jeu des factions

Dans cet article, Xiaohong Xiao-Planes, professeur à l’INALCO, dresse un bilan du 18e congrès du PCC. Elle montre que la quête de légitimité et de stabilité du Parti conduit à un processus – pour l’heure inachevé – d’institutionnalisation des règles de dévolution du pouvoir. 

Le 18e Congrès du Parti communiste chinois s’est tenu à Pékin du 8 au 14 novembre 2012. Il a sanctionné la passation pacifique du pouvoir de la 4e à la 5e génération de dirigeants et ce, après avoir temporairement au moins surmonté ou mis de côté  la crise provoquée par l’affaire Bo Xilai, ancien secrétaire du Parti de la municipalité de Chongqing. Xi Jinping a remplacé Hu Jintao aux fonctions de secrétaire général du PCC et de président de la Commission des Affaires Militaires (CAM). Le tandem qu’il compose avec Li Keqiang avait été présélectionné en 2007, au 17e Congrès : il s’est révélé solide même si la hiérarchie entre les deux hommes a changé. Ceux-ci se trouvent à la tête d’une équipe centrale largement renouvelée, qui vient d’accéder en mars dernier aux plus hautes fonctions de l’État. Le programme politique mis au jour souligne, sans surprise majeure, des objectifs très généraux : notamment la relance des réformes, la lutte contre la corruption et la construction de l’État de droit.

Une caractéristique particulièrement intéressante de ce 18e Congrès est qu’il s’est donné pour objectif de poursuivre le processus d’institutionnalisation du Parti engagé depuis l’époque de Deng Xiaoping. L’effort de rénovation institutionnelle se poursuit. On parle désormais de « démocratie délibérative » (xieshang minzhu). Le Parti applique de plus en plus de procédures de consultation visant à sélectionner des délégués représentatifs pour participer au congrès et élire les membres du Comité central. Au sommet, Hu Jintao  a été le dernier dirigeant suprême directement désigné par Deng Xiaoping. Le recours aux méthodes consultative et électorale est maintenant devenu inévitable. Elles ont été mises en pratique en 2007 pour le renouvellement de la direction centrale au 17e Congrès. On a cependant vu, avec l’affaire Bo Xilai, que la sélection du personnel politique dirigeant n’allait pas sans difficultés et que l’institutionnalisation de la vie politique chinoise laissait encore à désirer.

Cet article n’a pas l’intention de retracer le procès historique de l’institutionnalisation du PCC, mais d’interroger les modalités de renouvellement du leadership central et leur rapport avec le jeu des factions au sommet. Le Parti cherche à institutionnaliser ses procédures de sélection et à gagner en représentativité afin d’éviter l’affaiblissement de sa légitimité. Mais l’augmentation du taux de représentation de la base, telle qu’elle a été appliquée au dernier congrès, suffira-t-elle à changer son caractère de parti élitiste, voire oligarchique ? Si les nouvelles procédures ont permis la passation harmonieuse du pouvoir, l’affaire Bo Xilai n’a-t-elle pas révélé une certaine faiblesse institutionnelle en matière de collégialité ? Enfin, bien qu’une certaine compétition politique soit légalisée au sein du Parti, les modalités de son organisation ne semblent pas favoriser l’émergence d’une volonté politique au sommet. Or, celle-ci est indispensable au tandem Xi Jinping-Li Keqiang pour surmonter l’immobilisme politique qui avait considérablement réduit le champ d’action de l’équipe centrale précédente, en position de faiblesse devant les pouvoirs locaux indisciplinés, les groupes d’intérêts puissants et les fonctionnaires corrompus.

 ILes efforts d’institutionnalisation

Structures et règlements

Le Parti communiste chinois fut créé en 1921 par des groupuscules d’intellectuels marxisants chinois avec l’aide du Komintern. Calqué sur le modèle du PC soviétique, son système d’organisation est resté pour l’essentiel inchangé, en dépit de certaines réadaptations réalisées au fil du temps. Mais, avant et même depuis son accession au pouvoir, il a bien souvent ignoré ses propres règles de fonctionnement. Ce n’est que depuis une date récente qu’il en est venu à régulariser le fonctionnement de ses instances et la carrière de ses dirigeants. Depuis 1977, un Congrès national se réunit ainsi tous les cinq ans, pour renouveler le Comité central du parti, ratifier le bilan du passé et approuver le programme de la période à venir. Le Comité central comprend à peu près 200 membres statutaires et moins de 200 suppléants. Une fois constitué, il élit un Bureau Politique composé d’une vingtaine de membres et un Comité Permanent (CP) de 5 à 9 membres, dont un secrétaire général[i].

Les principales institutions ont été mises en place au début des années 1980, puis progressivement affinées : congrès et mandats quinquennaux, limites d’âge attachées à diverses fonctions,  procédures de sélection, écart entre le nombre de candidats et le nombre de sièges à pourvoir,  affirmation du caractère collégial de la direction et introduction du vote anonyme dans la prise des décisions, etc. En outre, les droits de l’adhérent (droits aux informations et interpellation, au vote etc.) et l’interdiction de la pratique du culte de la personnalité ont été inscrits dans la Charte du Parti[ii].

Le système des mandats a été précisé notamment par l’échéance quinquennale attachée aux postes du Comité central, du Politburo et de son Comité permanent. En général, les hauts dirigeants ne peuvent briguer que deux mandats de la même fonction et assumer une responsabilité du même rang que pour un total de 15 ans. Le système de mandats a mis fin à l’inamovibilité des hautes fonctions du parti. Il s’est ensuite combiné aux règles de la limite d’âge. C’est en introduisant ce critère que Deng Xiaoping a obligé une centaine de vétérans, au XIIe Congrès de 1982, à abandonner les hautes fonctions qu’ils occupaient au sein du parti ou de l’État.

Les limites d’âge ont varié en fonction du temps et des échelons. Actuellement l’âge de la retraite est de 67 ans au sommet de la hiérarchie (BP), de 65 ans au niveau provincial et de 60 ans en-dessous. Il en résulte que le taux de renouvellement des membres du Comité central est très élevé: il a varié de 57% à 68% entre 1982 et 2012. Il en a été de même pour les autres instances supérieures[iii]. Les notions de mandat et de limite d’âge ont introduit en quelque sorte un espace de compétition politique, même si ses modalités ne laissent pas toujours beaucoup de place à la volonté des individus et au libre choix à la base.

Le 13e Congrès de 1987 a introduit, par ailleurs, un système d’élection avec un écart  obligé de 5 à 10% entre le nombre de candidats et le nombre de sièges à pourvoir. Ce taux a été  porté à 15% au 17e Congrès en 2007. L’élection n’est cependant pas un facteur décisif dans la sélection des hauts dirigeants. Elle sert de référence supplémentaire à l’accès aux hiérarchies supérieures, en même temps qu’elle introduit l’évaluation de la popularité à l’intérieur du Parti. Au 13e Congrès de 1987, un Hu Yaobang limogé a ainsi été réélu à une très forte proportion membre du Comité central; alors que son adversaire, le conservateur Deng Liqun, a échoué.

Le 18e Congrès et ses délégués

Le PCC est de nos jours le plus grand parti au pouvoir du monde. Il possède 4 millions de comités de base et 82 millions d’adhérents. Ces chiffres n’ont cessé d’augmenter[iv]. Ils ont été sélectionnés suivant des critères et des procédures sophistiqués établies par le Département central de l’Organisation (Zhongzubu). Un délégué n’est pas un candidat volontaire librement élu par d’autres membres du parti, mais un individu sélectionné par l’Organisation grâce à ses mérites et à sa représentativité supposée ou réputée. En tout cas, c’est sur cette base que l’unité électorale (xuanju danwei) de rang provincial établit une liste élargie qui sera transmise aux cellules et comités de base. Après plusieurs tours circulaires de concertation entre divers échelons sortira une liste des candidats présentés par le collège électoral de rang provincial. Pour l’élection des délégués du 18e Congrès, le Département central de l’Organisation a stipulé que l’écart obligé entre le nombre de candidats et le nombre de sièges à pourvoir ne doit pas être inférieur à 15%. Au Guangdong, cette proportion a atteint 21,2% (67 délégués sur 85 candidats proposés)[v].

Les 2270 délégués sont répartis entre 38 délégations : parmi elles, 31 délégations représentent les divisions territoriales de rang provincial (sheng, zizhiqu et zhixiashi). Les 7 autres représentent respectivement: 1) les bureaux centraux du Parti (Zhongzhi jiguan); 2) les administrations centrales de l’État (Zhongyang guojia jiguan); 3) le secteur des entreprises publiques relevant du gouvernement central (yangqi); 4) le secteur financier dépendant du gouvernement central; 5) l’APL (Armée populaire de libération); 6) la Police armée (wujing); 7) les délégués d’origine taiwanaise[vi].

Si toutes les entités territoriales sont représentées, y compris les deux Régions administratives spéciales (RAS) de Hong Kong et de Macao, elles n’ont pas le même poids politique. Par exemple, Shanghai dispose de 73 délégués: or ce chiffre est bien supérieur à celui de nombreuses provinces démographiquement plus importantes. Par contraste, la répartition des quotas de députés de l’Assemblée nationale populaire suit parfaitement la logique de la proportion démographique.

Les délégués se répartissent globalement en deux catégories — cadres et travailleurs modèles. De manière générale, plus de 70% d’entre eux sont des dirigeants provinciaux et municipaux, ou des dirigeants d’entreprises publiques, d’établissements supérieurs ou de centres de recherche et des officiers militaires. Moins de 30% restants proviennent de la base: ouvriers, paysans, petits cadres ou entrepreneurs privés. En vue d’augmenter les candidats issus de la production et du travail, la proportion de cette catégorie a été portée à 30,5 % pour la sélection des délégués du 18e Congrès, soit 2,1% de plus que le 17e : le progrès est faible. Le Parti fait toutefois des efforts pour s’adapter à l’évolution de la société chinoise. Chaque fois qu’émergent de nouvelles couches sociales, il y recrute des adhérents et leur attribue des délégués afin de montrer que son congrès est une représentation fidèle de toutes les populations. Ainsi le discours officiel a insisté sur le fait que le nombre des délégués ouvriers (169) a été sensiblement augmenté par rapport au précédent congrès (51)[vii]. Et le nombre des responsables d’entreprises se serait élevé à 145 personnes au 18e congrès, dont 111 provenaient des entreprises industrielles ou financières publiques, et 34 des entreprises privées contre 17 seulement au 17e Congrès[viii]. Le palmarès des délégués contient également quelques descendants des fondateurs de la Chine populaire : les petits fils de Mao Zedong (Mao Xinyu) et de Zhu De (Zhu Heping), le fils de Liu Shaoqi (Liu Yuan), etc. Pour les deux premiers, il s’agit vraisemblablement d’une nomination honorifique. Si la qualité de délégué au congrès de Parti représente un avantage politique capital pour les élites politico-administratives, elle est pour les autres catégories sociales une étiquette honorifique, un statut social prestigieux. Un entrepreneur privé sera par conséquent au comble de la joie s’il parvient à se hisser au rang de délégué au congrès.

Composer les listes électorales est une entreprise extrêmement compliquée. Elle exige un véritable dosage entre les différents types de délégués correspondant aux différentes couches sociales et catégories de population. Pour le 18e Congrès, une instruction particulière émise par le Département central de l’Organisation (Zhongzhubu) a prescrit d’augmenter la représentation des femmes(521 sur 2270 délégués, soit 76 de plus que le précédent congrès) et des minorités (250)[ix]. Le Zhongzubu veut donc apparaître comme un véritable service de ressources humaines. Il entend montrer qu’il ne cesse de raffiner les critères et les procédures susceptibles d’intégrer au mieux les élites représentant les statuts sociaux, les compétences professionnelles, les tranches d’âge variées.

Les élections aux instances centrales

Le Congrès du PCC se déroule en deux temps : discussion sur le discours inaugural du secrétaire général et élections du Comité centrale et de la Commission centrale de contrôle disciplinaire. Selon les procédures introduites au 13e Congrès de 1987, les listes électorales dressées par le Bureau politique ont été soumises aux 40 unités d’élection (xuanju danwei: 38 délégations + 2 groupes de travail de Hong Kong et de Macao) pour des consultations (yunyang) avant d’être présentées à un tour de pré-élection. Ce dernier a révélé un écart de 9,3% pour les membres du Comité central (205 élus sur 224 candidats), 11,1% pour les membres suppléants (171 élus sur 190 candidats) et 8,5% pour la Commission centrale de contrôle disciplinaire (130 élus sur 141 candidats). Les élus de ce premier tour de pré-élection forment en réalité des listes définitives proposées au vote officiel du dernier jour du congrès. Le Parti tolère ainsi un taux de risque d’environ 10%, tout en organisant pendant un an entier une sélection destinée à renouveler 60 à 70% des membres de ses instances suprêmes (v. tableau).

En principe, les élus du Comité central doivent obtenir plus de 50% de voix. Mais, comme souvent par le passé, les résultats du vote ne sont pas communiqués. Le palmarès des élus est annoncé, semble-t-il, devant l’assemblée dans l’ordre du nombre de voix obtenus, mais publié dans l’ordre du nombre de traits des patronymes, de manière à préserver «l’unité et l’union» (tuanjie tongyi). Toutefois, la liste des suppléants est publiée dans l’ordre du nombre de voix obtenu. Cette publication a créé une des grandes sensations du 18e Congrès en révélant que Li Xiaopeng, fils de l’ancien premier ministre, Li Peng, était le dernier du peloton.

En somme, la « démocratie interne du parti » (dangnei minzhu) progresse à très petits pas. Cependant, le renouvellement de la direction s’effectue en conformité avec les principes formulés par Deng Xiaoping en 1980: rajeunissement, meilleur niveau d’instruction et professionnalisation (nianqinghua, zhishihua, zhuanyehua). Les membres du Comité central représentent les principales catégories de dirigeants civils et militaires du pays: premiers secrétaires et gouverneurs provinciaux, ministres et responsables des secteurs centraux, officiers supérieurs des forces armées, etc. Selon l’Agence Xinhua, l’âge moyen des élus du 18e CC est de 56,1 ans. Sur un total de 205 membres, on compte 33 femmes et 39 personnalités de minorités ethniques. 95,7% d’entre eux ont un diplôme de licence et au-dessus, 37,2% possèdent des titres supérieurs ou plus spécialisés (gaoji zhicheng) et 15 membres sont académiciens des sciences et des sciences appliquées[x]. Les milieux financiers sont nettement mieux représentés car le Comité central comprend désormais les présidents des trois commissions de contrôle des banques, des bourses et des assurances, les présidents de la Banque centrale et de la Compagnie d’investissement d’État (5 titulaires) ainsi que les directeurs des cinq principales banques publiques (5 suppléants) : c’est une évolution importante[xi].

II. Modalités de renouvellement de la direction centrale

Formation du Bureau politique, du Comité permanent et sélection du Secrétaire général

Après la clôture du congrès, le nouveau Comité central tient immédiatement son premier plénum en vue d’élire le Bureau politique, le Comité permanent et le secrétaire général. Les membres titulaires et suppléants du Comité central participent de droit au vote. Ces élections sont anonymes mais sans qu’existe un écart entre candidats et postes à pourvoir. Les résultats détaillés du vote ne sont pas publiés.

Si ces élections paraissent purement formelles, une procédure nouvelle a été introduite en 2007 sous l’égide de Hu Jintao dans la pré-sélection des membres du Bureau politique et du Comité permanent. Les cadres supérieurs du parti furent d’abord invités à proposer des candidats au renouvellement du Bureau politique. Sur cette base fut sélectionnée une liste de 200 cadres civils et militaires de rang ministériel, âgés de moins de 63 ans. Enfin, Hu présida le 25 juin 2007 une « réunion de sélection démocratique » (minzhu tuijianhui 民主推荐会) avec la participation des quelque 400 hauts dirigeants chargés d’élire les nouveaux membres du Bureau politique sur cette liste de 200 personnalités. Xi Jinping et Li Keqiang furent tous deux élus à cette occasion et firent leur entrée directe dans le 17e Comité permanent du Bureau politique. Ancien bras droit de Jiang Zemin, Zeng Qinghong, fut l’inventeur de cette procédure de « démocratie interne » qui a pour objectif de faciliter la passation pacifique du pouvoir suprême. A cet effet, Zeng accepta également de placer la barrière des limites d’âge à l’année de naissance 1940 pour le Bureau politique, quitte à se retirer lui-même, étant né en 1939[xii]. Homme des coulisses, il dispose d’autres moyens pour influencer la prise de décisions.

Cinq ans plus tard, on recourut à la même procédure pour préparer le renouvellement du 18e Congrès. Le nombre de membres à remplacer fut fixé à 10 pour le Bureau politique et à 5 pour le Comité permanent. Hu Jintao tint le 7 mai 2012 la même « réunion de sélection démocratique » mais la situation se révéla plus compliquée. Il fallut plusieurs tours de concertation avant de parvenir à établir des listes consensuelles. Ancien adjoint du rédacteur en chef du Quotidien du Peuple, Zhou Ruijin estime que ces complications sont inhérentes à une « politique de l’ère du commun des mortels » (changren zhengzhi). Très probablement, la course est devenue plus serrée en 2012 à cause du différend apparu en haut lieu sur le règlement de la crise Bo Xilai. On y reviendra plus loin.

Membres des 17e et 18e Comités permanents
Membres des 17e et 18e Comités permanents

Le 18e Bureau politique comprend 25 membres comme le précédent. Dix d’entre eux faisaient déjà partie de l’ancien Bureau. Parmi les 15 sortants, Bo Xilai a été exclu du Parti avant le congrès et révoqué de toutes ses fonctions. Les 14 autres départs sont conformes aux règles de mandat et de limites d’âge, l’année limite de naissance étant fixée à 1945.

Le Comité permanent du BP est passé de 9 à 7 membres. Mis à part le duo quinquagénaire Xi Jinping-Li Keqiang, ses cinq nouveaux membres s’appellent Zhang Dejiang, Yu Zhengsheng, Liu Yunshan, Wang Qishan et Zhang Gaoli. Eux sont des sexagénaires tous nés entre 1945 et 1948 et faisaient partie du 17e BP; les deux premiers appartenaient même au 16e. Mais trois autres membres du précédent BP, également en mesure de briguer les postes vacants du 18e Comité permanent, ont été écartés. Il s’agit de Liu Yandong qui était l’unique femme dans le 17e BP, de Li Yuanchao et de Wang Yang, deux « jeunes » à l’esprit ouvert, favorables à la réforme politique. Leur éloignement a fait grincer des dents à bien des commentateurs en Chine et à l’étranger. Mais d’aucuns ont relevé que l’âge avancé des cinq nouveaux membres ne leur permettra pas de briguer un second mandat dans le prochain Comité permanent ; alors que Li Yuanchao (62 ans) et Wang Yang (57 ans) auront toute leur chance pour y faire leur entrée[xiii]. Encore une fois, l’âge sert d’indicateur principal. La règle de limites d’âge ne favorise pas nécessairement une compétition politique fondée sur l’excellence. Mais pratiquée en combinaison avec d’autres critères, elle n’en incarne pas moins un certain respect des principes d’égalité envers les compétiteurs. Accepté par les différentes factions, ce critère a surtout pour mérite d’assurer une entente minimale entre les hauts dirigeants, et de conférer une certaine stabilité et une certaine cohérence en matière de politique.

Au total, l’âge moyen des membres du 18e CP s’élève à 63,4 ans, légèrement supérieur à celui du précédent CP (62,1 ans). L’âge moyen du 18e BP est de 61,1 ans, inférieur à celui du précédent. Deux personnalités nées en 1963, Hu Chunhua et Sun Zhengcai, y ont fait leur entrée. Ils semblent former le futur duo appelé à succéder dans dix ans à Xi Jinping-Li Keqiang. Pour la première fois, 2 personnes sur 25 sont de sexe féminin, ce qui reste néanmoins bien peu…. En matière de formation et d’expérience professionnelle, tous les membres du BP possèdent au minimum un diplôme de Licence et ont bénéficié de formations beaucoup plus variées qu’auparavant : on y compte désormais plus de diplômés en droit, en économie et gestion, en sciences humaines et sociales qu’en ingénierie. De même, tous ont vécu de longues années d’expérience dans diverses administrations provinciales et ministérielles ou dans le Parti. L’entrée au BP marque la consécration de leur carrière au sommet d’une hiérarchie: les 7 membres du Comité Permanent partageront la tutelle des quatre plus grandes institutions: le PCC, l’APN (Assemblée populaire nationale), le Conseil d’État et la CCPPC (Conférence consultative politique du peuple chinois), la CCDP et le Secrétariat du Parti. Les 18 autres membres du Bureau Politique seront affectés à la direction des organes centraux du Parti (Secrétariat, Politique légale, Propagande, Organisation), du Conseil des affaires d’État, de l’APL et des plus importantes divisions territoriales (difang) — les 4 municipalités de rang provincial Pékin, Shanghai, Tianjin et Chongqing et la province du Guangdong.

Les affectations sectorielles des nouveaux membres dépendent souvent de leur provenance politique et représentent leurs ressources de pouvoir. Toutefois, parmi les composantes du BP, le nombre des responsables provinciaux tend à s’accroître. Les secrétaires du parti des cinq régions territoriales mentionnées plus haut sont quasiment membres de droit[xiv]. Ce n’est donc pas par hasard que les deux membres de la génération née dans les années 1960, Hu Chunhua et Sun Zhengcai, ont été nommés, dès le lendemain du Congrès, respectivement au poste de secrétaire du Parti de la province du Guangdong et de la municipalité de Chongqing.

III. Jeu de factions et autres facteurs d’influence politique au sommet

 Les factions Jiangpai, Tuanpai et Taizidang

Le Congrès s’est déroulé comme une machinerie bien rodée. Mais les différends politiques et la lutte des factions, fort peu transparents, font inévitablement partie de la vie du Parti. De nos jours, les principales factions sont appelées couramment Jiangpai (faction de Jiang Zemin) et Tuanpai/Hupai (faction de la Ligue de la Jeunesse communiste/faction de Hu Jintao . La première appellation désigne le réseau de protection lié à l’ancien secrétaire général Jiang Zemin, au pouvoir entre juin 1989 et octobre 2002. La seconde se rapporte au réseau de la Ligue de Jeunesse communiste qui a été à la base du pouvoir de Hu Jintao. Le terme Taizidang (« parti des princes héritiers » ou « princelings ») — désignent les cadres supérieurs civils et les officiers issus des familles de vétérans, ou ceux qui leur sont liés par mariage. Compte tenu d’un certain effet générationnel, le nombre des taizidang attachés à de hautes fonctions publiques est proportionnellement assez important: 4 membres du CP sur 7 — y compris le secrétaire général Xi Jinping —, et 3 militaires de la CAM sur 10 (11 en tout dont le président Xi Jinping). D’une manière générale, les princelings sont vus comme des personnes qui ont fait plus facilement carrière grâce aux relations de leurs parents. Mais il est difficile de les considérer comme une faction structurée car leurs réseaux de protection sont variés et leurs inspirations idéologiques différentes[xv]. Notons également qu’il existe deux autres formes de protection politique : la situation de mishu — les secrétaires de hauts dirigeants- et les tongxiang — compatriotes de la même région qu’une personnalité importante. L’appui d’un tongxiang parait particulièrement courant au sein de l’armée[xvi].

Chercheur sino-américain de la Brookings Institution, Cheng Li a suivi et répertorié les parcours des principaux dirigeants de rang provincial/ministériel chinois depuis les années 1980. À la base de ces données, il estime qu’il existe actuellement deux alliances politiques à la direction centrale du PCC: une coalition des élitistes (jingying lianmeng) et une coalition des populistes (mincui lianmeng). La première regroupe les princelings et la faction Jiangpai; la seconde équivaut à la faction tuanpai/Hupai. Ces deux coalition se distinguent par leurs priorités politiques opposées : les élitistes privilégient l’efficacité de l’économie et la croissance du PIB ; les populistes donnent la priorité à la justice sociale et à la cohésion de la société. Globalement, les premiers prédominent dans les secteurs économiques et représentent les intérêts des régions côtières. Les seconds contrôlent les structures du parti à divers échelons et représentent les intérêts des régions intérieures. Cette distinction se fait plus sur des critères socio-économiques que sur des critères politiques[xvii]. La thèse de Cheng Li sur ces deux coalitions est souvent critiquée. Son intérêt me semble être surtout de classer les hauts dirigeants en fonction des soutiens dont ils ont bénéficié dans leur ascension.

 

Le Comité permanent est un haut lieu de compétition pour les deux camps. Ainsi, l’élimination de la course finale de Liu Yandong, Li Yuanchao et Wang Yang — tous trois de tuanpai —, est considérée par nombre de commentateurs comme un échec essuyé par le camp Hu et une victoire remporté par le camp Jiang. Les tableaux ci-dessous établis par Li Cheng, indiquent un rapport de force de 6 contre 1 ou 5 contre 2 (Li Keqiang + Liu Yunshan) en faveur de la faction Jiang dans le nouveau CP. Mais un rééquilibrage des deux factions se manifeste dans la composition du BP: sur un total de 25 membres, 12 appartenant à la faction Jiang contre 11 à la faction Hu; les membres restants s’avèrent inclassables (v. Tableaux 1 et 2) [xviii]. Cette répartition montre aussi, me semble-t-il, que les contraintes institutionnelles et la pression du consensus ont conduit à réduire la prédominance d’un individu ou d’un seul clan. L’ancienneté demeurant un critère important dans la promotion des élites, il est logique qu’un bon nombre de membres du Comité permanent soient parvenus en haut de l’échelle hiérarchique au cours du règne de Jiang Zemin en 1989-2002. À leur tour, bien des membres plus jeunes du Bureau politique ont été promus sous l’égide de Hu Jintao en 2002-2012. En Chine comme ailleurs, le pouvoir dépend désormais principalement de la nature des fonctions exercées. Si le jeu de factions n’est pas absent, il n’exclut pas le partage des pouvoirs.  Notons que ce genre de classement en fonction de l’appartenance à telle ou telle faction n’a qu’une valeur indicative, voire temporaire. À mesure que les anciens protecteurs prennent leur retraite, leur influence dans la vie politique diminue progressivement. Sur le plan institutionnel, le problème actuel du sommet semble moins être la domination d’un clan ; il relève plutôt de la dispersion du pouvoir. De toute évidence, le nouveau Comité Permanent n’est pas l’équipe de Xi Jinping. De même, le nouveau gouvernement ne constitue pas l’équipe de Li Keqiang qui assume la charge de premier ministre.

Complexe et peu transparent, le jeu de factions peut aussi brouiller les orientations politiques réelles de chaque camp. Un Jiang Zemin qui continue à s’exhiber en public après sa retraite s’attire des critiques sur son empiètement dans les affaires publiques. Mais selon des sources officieuses, sa faction est plus « libérale » que celle de Hu Jintao. Proche de Hu et conservateur renommé, l’ancien responsable de l’Académie en sciences sociales, Chen Kuiyuan, y a mené tambour battant, dans les années 2000, une campagne de critique du « néo-libéralisme ». Mais le bras droit de Jiang, Zeng Qinghong, n’en fit jamais état dans l’École centrale du parti dont il était directeur[xix]. De l’avis général, les actes de contrôle et de répression sur les médias et  sur Internet se sont considérablement multipliés sous le règne de Hu Jintao par rapport à l’époque de Jiang. Cela dit, le jeu de factions ne se rapporte pas toujours à des oppositions politiques; les luttes de pouvoir, les rivalités de groupe ou de famille peuvent compter davantage.

Pouvoir d’influence des vétérans (yuanlao ganzheng)

Une autre originalité est que l’intervention des vétérans (yuanlao ganzheng) est un phénomène récurrent dans la vie politique du PCC. Divers signes montrent qu’ils continuent à exercer un pouvoir d’influence important, notamment à travers la nomination de leurs proches. Le retrait complet de Hu Jintao a été la plus grande surprise du 18e Congrès. Car beaucoup pensaient qu’il aurait  conservé encore quelque temps sa fonction de président de la CAM, comme l’avait fait son prédécesseur Jiang Zemin. On ignore encore le contexte exact de sa décision. Son geste a été largement salué par les commentateurs et, en particulier, par son successeur Xi Jinping, visiblement très heureux de pouvoir disposer, dès le début de son mandat, d’un champ de pouvoir entièrement libre. Ce retrait créera peut-être une jurisprudence institutionnelle pour l’avenir.

D’un autre côté, le pouvoir d’influence des anciens membres du CP est dans une certaine mesure institutionnalisé lors de certaines occasions de la vie du Parti. Ainsi dans le comité permanent de la présidence (zhuxituan changwei) du congrès, une partie des sièges leur sont systématiquement réservés. Parmi les 41  membres du comité permanent de la présidence du 18e Congrès, on comptait 29 dirigeants du 17e BP et de son secrétariat; les 12 autres étaient des anciens membres du CPBP. Ils étaient, dans l’ordre officiel, Jiang Zemin, Li Peng, Wan Li, Qiao Shi, Zhu Rongji, Li Ruihuan, Song Ping, Wei Jianxing, Li Lanqing, Zeng Qinghong, Wu Guanzheng et Luo Gan. A ce titre, ils sont également sollicités pour participer aux « réunions de sélection démocratique » (minzhu tuijianhui) mentionnées plus haut, ainsi qu’à d’autres formes de négociation et de consultation pour la sélection de successeurs ou pour le règlement des affaires importantes. En effet, la participation des vétérans pourrait réduire les risques politiques dans le règlement de crises graves comme l’affaire Bo Xilai en 2012. Une certaine institutionnalisation des prérogatives des vétérans pourrait aussi avoir pour effet de neutraliser l’influence trop importante d’un seul individu, comme par exemple celle de Jiang Zemin.

Insuffisante institutionnalisation de la succession au pouvoir

Bo XilaiL’affaire Bo Xilai — appelée aussi l’affaire de Chongqing — a été la plus grande crise qu’ait rencontrée le PCC depuis les événements de Tian’anmen de 1989. Membre du BP du 17e Congrès, Bo Xilai (né en 1949) a été nommé en novembre 2007 secrétaire du Parti de la municipalité de Chongqing. Il s’est employé à y développer une croissance économique rapide et une urbanisation profitable aux petits gens et aux paysans. Cette expérience a été acclamée comme le « modèle de Chongqing » par certains économistes, hommes politiques et intellectuels. A partir de 2009, Bo Xilai mena dans sa circonscription une campagne bruyante nommée changhong dahei. Elle consistait d’un côté à frapper fort les mafias (dahei) en recourant à des moyens peu légaux et, de l’autre, à diffuser les chansons rouges (changhong) de l’époque maoïste et à financer massivement les chorales populaires. La démarche populiste de Bo Xilai mettait à profit les ressentiments de la population envers la corruption galopante et les inégalités grandissantes de la société chinoise. Ses méthodes illégales et son inspiration apparemment maoïste provoquèrent la protestation des juristes. Mais visiblement divisée et précautionneuse, la direction centrale tarda à réagir des années durant. Bo Xilai semblait bénéficier du soutien de Zhou Yongkang, un protégé de Jiang Zemin, qui était membre du 17e CP et responsable de la politique judiciaire.

L’entreprise de Bo Xilai s’est soldée par un cuisant échec au début de 2012, après l’éclatement des scandales provoqués par son bras droit Wang Lijun et par sa femme impliquée directement dans un assassinat. Le pouvoir central s’est résolu en juin à révoquer Bo de toutes ses fonctions, puis à l’exclure du Parti sous le prétexte de graves corruptions. Ce n’est sans doute pas la première fois que le Parti rencontre de tels défis dans son propre BP : Jiang Zemin y a procédé en 1995 à l’expulsion de l’ancien secrétaire du parti de Pékin, Chen Xitong ; et Hu Jintao en 2007 à celle de l’ancien secrétaire du parti de Shanghai, Chen Liangyu. Comme Bo, ils furent accusés de corruption. Mais leur crime réel commun avait été d’oser défier l’autorité centrale. Par rapport à ces deux précédents, l’affaire Bo Xilai a pris une dimension inédite avec son intention à peine voilée de disputer à Xi Jinping la position prédéterminée de N° 1 du régime, ou du moins, de gagner une place dans le futur CP. Grâce à son modèle de Chongqing, Bo semblait vouloir se donner une carrure prépondérante dans la course au pouvoir, quitte à enfreindre les règles du jeu tacites fixées au sommet.

En guise de conclusion

L’affaire de Chongqing remet en cause le système de concentration des pouvoirs  entre les mains d’un secrétaire du parti à chaque échelon de l’appareil (yibashou jiquan tizhi). Elle traduit aussi des insuffisances dans le degré d’institutionnalisation du Parti. Les procédures de « sélection démocratique » (minzhu tuijian) promues par Hu Jintao ont apparemment permis à l’été 2012 de surmonter la crise Bo Xilai et d’assurer une passation correcte, pacifique, du pouvoir au 18e Congrès. Mais les difficultés rencontrées dans l’année montrent que l’application de ces nouvelles règles reste bien incertaine.

En second lieu, si le principe de la direction collégiale est désormais de mise au sein du CP, les statuts du Parti ne définissent pas clairement les responsabilités et les prérogatives de chacun. Il semble que les membres du CP disposent chacun d’une voix dans le processus de prise des décisions, ce qui prive le secrétaire général d’un pouvoir discrétionnaire. En outre, si le secrétaire général assume la responsabilité globale d’une politique, ses collègues sont responsables chacun d’un secteur particulier de l’État ou du Parti, et peuvent avoir dans le traitement détaillé des dossiers un pouvoir plus substantiel que le sien. Pour Zhou Ruijin, le principe de la collégialité du pouvoir central est essentiel, mais il est nécessaire de clarifier les prérogatives du secrétaire général et d’instituer le pouvoir discrétionnaire de sa fonction[xx].

Enfin, le déroulement du 18e Congrès montre que le Parti s’efforce d’être représentatif de toutes les catégories de la population. Il ne cesse de perfectionner les techniques de sélection de l’encadrement et du renouvellement des générations, d’inventer des procédures garantissant une compétition politique pacifique et même d’assurer un processus de  « dépersonnalisation » du pouvoir. Mais l’heure a peut-être sonné pour lui de s’attaquer aux maux structurels qui minent de plus en plus la légitimité de son autorité : la corruption galopante, l’État de droit mal assuré, la prépondérance des groupes d’intérêts, l’injustice sociale notamment…. Xi Jinping et sa nouvelle équipe ont manifesté une certaine intention d’y faire face. Mais auront-ils à la fois la volonté politique et la capacité de nouer des alliances au sein du Comité permanent et du Bureau politique ? Jusqu’à présent les signaux sont contradictoires…

Xiaohong Xiao-Planes

(INALCO ASIES-CEC)


[i] Trois autres instances suprêmes sont également renouvelées à chaque congrès, le plus souvent à partir des listes proposées par le nouveau CPBP: le Secrétariat du comité central (Shujichu), la Commission des Affaires Militaires et la Commission du contrôle disciplinaires du Parti.

[ii] «Zhongguo gongchangdang dangzhang» (Statuts du Parti communiste chinois)

[iii] Li Cheng, « Opportunity Lost? Inside China’s leadership transition », le 16 novembre, 2012, http://www.brookings.edu/.

[iv] Le 18e Congrès a réuni 2270 délégués, soit 50 de plus que le 17e, en raison du nombre croissant des adhérents. Pour une enquête sociologique des nouvelles recrues du PCC, v. Duchâtel Mathieu et Zylberman Joris, Les nouveaux communistes chinois. Décryptage du recrutement de nouveaux adhérents par le PCC, Paris, Armand Colin, 2012.

[v] Ces informations sur la sélection des délégués sont essentiellement tirées de l’article suivant que je cite une fois pour toutes: Sun Rongfei, « Jiexi dangdaihui — Zhonggong shibada huanjie jishu fenxi » (Analyse des techniques de renouvellement du 18e Congrès du PCC), http://www.21ccom.net/articles/zgyj/ggzhc/article_2012110370276_2.html, consulté le 4 novembre 2012.

[vi] Les « unités d’élection » (xuanju danwei) sont au nombre de 40, dont 38 sont identiques aux délégations présentes au congrès. Les deux restantes sont les deux Comités du travail de PCC de Hong Kong et de Macao. Elles participent au Congrès en intégrant probablement la délégation des administrations de l’État central en raison du principe d’ « un pays deux systèmes ».

[viii] «Laobanmen ruhe dangxuan shibada daibiao» (Comment des patrons sont-ils élus délégués du 18e Congrès), http://economics.dwnews.com/news/2012-11-05/58942752-4.html, consulté le 6 novembre 2012.

[ix] Dans la composition des délégués du 18e Congrès, les ouvriers représentent 7,4% (5,1% de plus qu’au précédent congrès), les femmes 23% (+ 2,9%) et les minorités ethniques 11%, un chiffre légèrement supérieur à celui de 17e Congrès. En outre, 64.8% de délégués sont âgés de moins de 55 ans ; 93,5% possèdent des diplômes universitaires ; et 72,2% ont adhéré au Parti après 1978. http://www.chinanews.com/gn/2012/11-07/4310507.shtml, consulté le 8 novembre 2012.

[x] Agence Xinhua, http://xinhuanet, le 14 novembre 2012.

[xi] http://www.caixin.com/, le 15 novembre 2012.

[xii] Ces informations relatives à la procédure de sélection des membres du BP sont tirées de l’article suivant que je cite une fois pour toutes: Zhou Ruijin, «Cong lishi shijiao kan shibada — liangdian, xin tedian» (Points lumineux et caractères nouveaux: le 18e Congrès considéré en perspective historique), http://www.politicalchina.org/NewsInfo.asp?NewsID=227356,consulté le 8 janvier 2013. V. aussi « L’élection avec écart des membres du Comité permanent du Bureau politique avant le 18e Congrès» –Reuters.com.webarchive, le 21 novembre 2012.

[xiii] Li Yuanchao vient d’être élu vice-président de la RPC à l’Assemblée populaire nationale en mars dernier. Liu Yandong et Wang Yang ont été parallèlement nommés second et troisième vice-premier ministres, placés juste derrière le premier vice-premier ministre Zhang Gaoli, membre du Comité permanent du Bureau politique. Sauf contre-temps, Li et Wang devraient faire leur entrée au Comité permanent dans 5 ans au prochain congrès. Âgé de 55 ans, Wang Yang pourrait même s’y assurer encore deux mandats de changwei.

[xiv] Cheng Li, «China’s Midterm Jockeying: Gearing Up for 2012 (Part 1: Provincial Chiefs), in China Leadership Monitor, No. 31, Brookings Institution.

[xv] Les princeling sont exposés à une très forte inimitié de l’opinion publique et des autres cadres. Il existe des raisons de penser que cela les a contraints à faire preuve de compétences et de mérites élevés. C’est le cas de Xi Jinping mais aussi de Zhang Dejian et de Wang Qishan. Leurs compétences en matière économique et financière semblent largement reconnues. L’armée a servi de refuge pendant les années tumultueuses de la révolution culturelle aux nombreux descendants des hauts dirigeants militaires et civils. Plusieurs d’entre eux sont parvenus au grade de général et pourraient entrer dans la course lors du renouvellement de la CAM. Les plus connus sont Liu Yuan, fils de l’ancien président de la RPC Liu Shaoqi, Zhang Haiyang, fils de l’ancien vice président de la CAM Zhang Zhen, et le gendre de l’ancien secrétaire général Hu Yaobang, Liu Xiaojiang. Ils sont tous les trois généraux à trois étoiles (le grade le plus élevé) et membres du 17e CC. Mais aucun d’entre eux n’est finalement entré dans la nouvelle CAM. Selon le spécialiste américain de la sécurité, Taylor Fravel, la composition du nouveau leadership militaire a privilégié la promotion d’officiers professionnels, compétents et politiquement neutres (zhengzhi zhongli) mieux intégrés dans le processus de modernisation de l’armée http://www.creaders.net, le 31 décembre 2012.

[xvi] Cheng Li, « China’s Midterm Jockeying: Gearing Up for 2012 (Part 3: Military Leaders) », in China Leadership Monitor, no. 33, Brookings Institution.

[xvii] Princeling et ancien membre du CP, Zeng Qinghong demeure très actif sur le plan politique, comme on l’a mentionné plus haut: il a joué un rôle déterminant dans l’invention de la nouvelle procédure de sélection des membres du BP. Il est en effet considéré par beaucoup comme leader officieux des princelings désireux de consolider les bases du pouvoir communiste.

[xviii] Cheng Li, « Opportunity Lost? Inside China’s leadership transition », le 16 novembre, 2012, http://www.brookings.edu/.

[xix] Gao Yu, «Hu Jintao luotui zhijin chengmi» (L’énigme du retrait complet de Hu Jintao), http://www.dw.de/a-16443543, le 30 décembre 2012.

[xx] Zhou Ruijin, «Cong lishi shijiao kan shibada…, op. cit.

Je remercie Mme Marie-Claire Bergère, MM. Yves Chevrier, Lucien Bianco et Alain Roux pour les commentaires dont ce texte a bénéficié. Des remerciements particuliers doivent être réservés à M. Jean-Luc Domenach pour les nombreuses corrections de forme et de fond qu’il a suggérées.

Pour citer cet article : Xiaohong Xiao-Planes, « Le 18e congrès du PCC : institutionnalisation du Parti et jeu des factions », SinoPolis, mai 2013.

La mutation de Wang Lequan, une sanction à retardement ?

Les instances dirigeantes du PCC ont annoncé que Wang Lequan (王乐泉) devait quitter ses fonctions de secrétaire du Parti de la Région autonome du Xinjiang. Wang occupait ce poste depuis 1995, il aura donc passé 15 ans à la tête d’une région très sensible et vitale pour le régime. Une telle longévité à un poste de ce niveau est exceptionnelle en Chine et pousse d’autant plus à interroger les raisons qui ont pu conduire le pouvoir central à y mettre un terme. De nombreux observateurs ont signalé qu’il n’y avait rien d’anormal dans une telle mutation puisque Wang  Lequan avait fait son temps et que, de plus, il avait atteint l’âge limite de 65 ans pour diriger une province. Les autorités du Parti précisent, cependant, qu’il a été muté au poste de secrétaire adjoint de la Commission Politique et Législative du Comité central (中国共产党中央政法委员会) et non placé à la retraite. Doit-on, dès lors, considérer cette mutation comme une sanction ? D’aucuns ont fait valoir que les événements du Xinjiang remontent à près d’un an et qu’il est donc difficile d’y voir une sanction. De fait, il n’est pas aisé de conjecturer sur une telle décision, l’opacité du régime chinois, notamment à l’échelon central, rend particulièrement ardu le travail de la pékinologie.

Néanmoins, cet événement peut illustrer un fonctionnement typique du pouvoir chinois. Les pékinologues tels que Li Cheng ou Bo Zhiyue répètent à l’envi que la Chine est désormais entre les mains d’une oligarchie. Le pouvoir personnel qui caractérisait la Chine de Mao ou celle de Deng s’est éteint au profit d’une gestion collective du pouvoir. La négociation entre les hauts dirigeants est donc devenue le mode normal de fonctionnement du pouvoir. Les pékinologues sont indéniablement  dans le vrai, mais leur assertion mérite d’être doublement précisée : tout d’abord, ce fonctionnement du pouvoir chinois n’est pas une nouveauté intégrale pour le régime, il s’agirait plutôt d’un retour aux origines, avant la mise en place du pouvoir personnel de Mao que l’on pourrait dater du milieu des années 1950. Avant cette date, en effet, le pouvoir était collectif ; même si Mao exerçait une forme de prééminence, il n’était qu’un primus inter pares. Ce premier point permet de relativiser l’étendue de la nouveauté. Ensuite, il faut également préciser que la prise de décision collective par la négociation de tous les acteurs impliqués ne caractérise pas seulement le sommet du pouvoir, mais toute la chaîne hiérarchique. C’est l’ensemble de l’architecture politico-administrative chinoise qui fonctionne de la sorte.

Ce trait typique du pouvoir chinois a des conséquences importantes. De nombreuses erreurs d’analyses des observateurs étrangers peuvent être liées à une méconnaissance de ces particularités chinoises. La prise de décision en Chine n’est pas comparable à ce que l’on peut connaître dans les bureaucraties occidentales. Lorsque le pouvoir (ou de manière plus large, l’administration) est confronté à un problème, toute prise de décision est soumise à l’émergence d’un consensus préalable entre les différents acteurs impliqués, les diverses administrations ayant intérêt à l’affaire. Cette procédure, prise en charge matériellement par les bureaux des affaires générales (办公室),  requiert beaucoup de temps car les intérêts en question peuvent être divergents. Contrairement à l’idée que l’on peut se faire de l’Etat chinois, les décisions entièrement conçues au sommet, sans négociation préalable réunissant l’intégralité des acteurs, sont extrêmement rares et laissent souvent des traces dans la mécanique du pouvoir ; elles n’interviennent donc qu’en cas d’extrême nécessité. De plus, une fois la décision prise, sa publicité peut se faire attendre plusieurs mois, le pouvoir considérant qu’il est plus sage de saisir le moment opportun afin de produire plus d’effets ou, au contraire, d’en limiter la visibilité. Extension extrême dans le temps des procédures de prises de décision et opacité du système rendent donc quasiment impossible la reconstruction par les observateurs. Dévider un tel écheveau demeure en effet bien souvent un vœu pieux.

Si l’on tient compte de ces quelques menues remarques, la mutation de Wang Lequan près d’un an  après l’agitation qu’a connue le Xinjiang peut en effet être lue comme une sanction. Celle-ci ne s’est sans doute pas imposée d’emblée et certains acteurs au sein du système ont pu faire valoir que Wang  Lequan constituait le meilleur atout du régime pour la stabilité de la province. Mais il est fort probable que le consensus final aura tranché pour son remplacement. Le délai entre les évènements et la décision de remplacer Wang ne doit donc pas nous laisser nécessairement penser qu’ils ne sont pas liés. On notera d’ailleurs avec intérêt que Wang Lequan, réputé pour ses manières fortes, est remplacé par Zhang Chunxian (张春贤), Secrétaire du Parti du Hunan, connu en Chine comme le « Secrétaire de l’Internet » (网络书记). Les compétences en communication, notamment à partir des outils informatiques, dont il fait preuve, ou que l’on aura voulu construire autour de lui, permettent de projeter l’image d’un cadre moderne et, sans doute, plus subtil. Ce choix pourrait annoncer un changement de méthode au Xinjiang, ce qui signifierait que le pouvoir tire les conséquences des évènements de l’été dernier.

La thèse de la simple mise à la retraite de Wang Lequan conserve une certaine crédibilité, puisque la règle s’est imposée avec force aux cadres du régime, mais il n’est pas inutile de préciser qu’une autre lecture, moins conventionnelle, est envisageable.

Paul Charon

Pour citer cet article : Paul Charon, « La mutation de Wang Lequan, une sanction à retardement ? », SinoPolis, avril 2010.