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La diplomatie publique chinoise : séduire l’ennemi américain

Page achetée par le China Daily sur le site du Washington Post
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Dans le cadre du séminaire d’Yves Chevrier et Xiaohong Xiao-Planes, « L’Etat chinois en question », conférence de Paul Charon le 12 juin 2014 (EHESS, 105 boulevard Raspail, salle 1, 17h-19h) :

La diplomatie publique chinoise : séduire l’ennemi américain 

Entre 2001 et 2014, la nature de la relation sino-américaine a profondément évolué. La fulgurante montée en puissance de la Chine sur le plan économique et militaire, les ambitions hégémoniques sur son environnement immédiat que d’aucuns lui prêtent, sa propension à contester le leadership américain et à s’affirmer sur la scène internationale (alors que Deng Xiaoping préconisait que la Chine adoptât un profil bas) ont nourri un discours vigoureux sur la menace chinoise (China Threat theory). Non seulement le dynamisme économique de la Chine l’impose comme un concurrent objectif des Etats-Unis, mais Pékin est de surcroît suspecté d’aspirer à une remise en cause intégrale du système de valeurs porté par Washington. Loin de simplement rattraper son retard économique, la Chine serait ainsi un game changer. Désireux de briser une image qu’ils jugent erronée et convaincus du reste d’être engagés, selon les termes de Li Changchun, dans une « guerre globale pour la conquête des opinions publiques », les dirigeants chinois consentent depuis plusieurs années des efforts considérables à la mise sur pied d’instruments de diplomatie publique (gonggong waijiao). Bien que cette dernière demeure en Chine une notion molle – les anciens schèmes mentaux qui tendent à perdurer conduisent parfois les dirigeants chinois à n’y voir qu’une simple propagande –, elle est devenue une branche à part entière de la politique étrangère chinoise. La diplomatie publique a ainsi été érigée en véritable politique nationale dont l’ambition affichée est de faire accepter par les Etats-Unis, et dans une moindre mesure par les autres pays occidentaux, l’émergence de la Chine sur la scène internationale. Engagée dans une indubitable politique de promotion nationale (nation branding) la Chine tente donc de modeler l’opinion publique américaine dans un sens plus favorable. Dans la droite ligne de l’analyse des politiques publiques et de la Foreign Policy Analysis, nous nous attacherons à identifier les acteurs et mécanismes décisionnels qui président à l’élaboration et à la mise en œuvre de la diplomatie publique chinoise. En se penchant sur quelques uns des instruments les plus significatifs déployés par le pouvoir chinois (développement des médias à l’international, promotion de la langue et de la culture chinoise par le truchement des Instituts Confucius, multiplication des porte-paroles au sein des administrations, soutien aux industries à contenu culturel etc.), nous tâcherons de mettre au jour les spécificités de la diplomatie publique chinoise, d’en évaluer la portée et, ainsi, de contribuer à une sociologie de l’Etat chinois.

De la nature de l’Etat local en Chine : repenser les relations centre-périphérie

imagesVous trouverez ci-dessous le résumé de mon intervention dans le cadre du séminaire d’Yves CHEVRIER (EHESS) et Xiaohong XIAO-PLANES (INALCO) à l’EHESS : « L’État chinois en question : approches historiques et actuelles (suite) »

De la nature de l’Etat local en Chine : repenser les relations centre-périphérie

Paul Charon

 La question de l’Etat est l’une des plus épineuses que les sciences sociales aient à penser. L’Etat est en effet une notion équivoque particulièrement ardue à saisir. Banal, omniprésent, « l’Etat se vit au quotidien » et peut être appréhendé par tous. Mais il s’agit dans le même temps d’une expérience sociale complexe charriant une multitude de représentations, de mythes, de pratiques qui offusquent sa signification et ses mécanismes. Le savoir sur l’Etat ne va donc pas de soi et impose la déconstruction de prénotions solidement enracinées. La notion de local n’est pas plus évidente ; éminemment relative, s’appliquant à des entités de dimension et de nature très variables, elle est directement associée à la structuration de l’espace géographique. Pour compliquer encore un peu la tâche, et au-delà des difficultés de traduction, les représentations associées à ces deux termes dépendent largement des trajectoires historiques. Le cas chinois présente ainsi des spécificités propres qui s’écartent de l’expérience française. Nous essaierons donc de repenser ces deux notions d’Etat et de local dans une perspective comparatiste, nous tenterons d’en délinéer les contours et d’en identifier les apories. L’Etat chinois, y compris dans ses développements locaux, sera appréhendé à partir de la grille de lecture forgée par Hanspeter Kriesi. La nature singulière des relations entre le centre et le local permettra ainsi de mettre au jour un Etat plus faible qu’on pourrait le croire, un Etat qui peine périodiquement à mettre en œuvre les politiques publiques et dont la négociation avec le local est une caractéristique dominante.

12 décembre 2013, de 17 h à 19 h (salle 1, 105 bd Raspail 75006 Paris)

Introduction aux institutions politiques de la République Populaire de Chine

images (1)Vous trouverez sur le site Prezi.com, le support que j’utilise pour mon cours d’introduction aux institutions politiques de la République Populaire de Chine.

Cette présentation constitue une synthèse des principales institutions du régime et une voie d’entrée dans la politique chinoise contemporaine.

 

Introduction aux institutions politiques de la RPC

 

 

 

 

Anatomie politique de la vie de quartier : la dimension ethnographique du cinéma de Ning Ying

Réflexion à partir de la projection de Ronde de flics à Pékin (minjing gushi) le dimanche 17 février 2013 au Forum des Images

ning ying

Une session thématique sur la Chine intitulée De Pékin à Taipei s’est tenue de janvier à mars au Forum des images à Paris. Elle proposait, le 17 février 2013, une rétrospective sur la cinéaste pékinoise Ning Ying. Ce film, datant de 1995, est le second opus de la trilogie de la cinéaste sur la ville de Pékin et acclamée par la critique. Le premier volet met en scène un concierge d’opéra retraité tandis que son troisième opus se concentre sur un chauffeur de taxi. Nous proposons ici, à partir du film Ronde de flics à Pékin, de réfléchir sur la dimension ethnographique de l’œuvre cinématographique de Ning Ying et à ses apports potentiels à la science politique.

L’intérêt ethnographique de ce film tient de son inscription dans un courant particulier du cinéma chinois : le genre réaliste, courant du cinéma indépendant s’étant développé dans les années 1990, à la suite de la répression de Tiananmen[1]. Introduisant exclusivement des acteurs non-professionnels, ce long métrage a pour décor la société urbaine chinoise prise au ras du sol. La cinéaste travaille la matière humaine et l’espace public local dans un quartier ordinaire de hutong de Pékin. Cette entrée sur l’ordinaire se nourrit d’une perspective fouillée sur les modes de vie de différents individus et sur les interactions entre différents groupes sociaux dans la ville.

L’apport principal de ce film pour l’analyse politique est sa dimension ethnographique : par le choix des personnages (des gens ordinaires, que l’on rencontre brièvement et hasardement le temps d’une ronde) et des décors (les ruelles du vieux Pékin), cette œuvre ne cherche pas à essentialiser une « identité chinoise », et ne choisit pas non plus une branche uniquement « rebelle » ou « contestataire », ni un angle unique (la pauvreté, les migrants) pour aborder la société contemporaine. L’absence de musique, d’intensité dramatique, laisse une place privilégiée aux plans rapides, aux gestes et échanges de paroles qui semblent spontanés, suivant le cours d’une journée de travail. Ce style quasi-documentaire n’en est pas moins parfaitement maîtrisé. Ainsi, le suivi de la vie quotidienne d’un commissariat de quartier s’ouvre-t-il sur l’arrivée d’une nouvelle recrue, de quinze ans le cadet du policier chargé de le former. Il se clôt sur la sanction disciplinaire subie par le policier zélé et expérimenté. Le réalisme de l’ordinaire constitue un choix artistique fort dans un pays comme la Chine : « avant, le cinéma ne disait jamais la vérité » explique Ning Ying, qui estime en même temps que « le réalisme n’est pas l’objectivité » [2] et que toutes les scènes du film étaient particulièrement encadrées.

Ning Ying Crédit : Mubi
Ning Ying
Crédit : Mubi

Une fine analyse des rapports ordinaires à l’administration policière

Le film s’attache à suivre la condition policière au concret dans un quartier de Pékin. Ces street-level bureaucrats, en contact avec les habitants d’un quartier, sont chargés de faire respecter l’ordre et les missions de l’administration venant d’en haut. La figure d’un « flic » s’avère pertinente pour l’étude des rapports ordinaires à l’administration chinoise. Il est une figure publique, un personnage de contact et ses pérégrinations font découvrir au spectateur (chinois autant qu’étranger) différents individus issus de différents groupes sociaux. Ainsi, le film permet de saisir les caractéristiques d’un policier chinois dans les années 1990, tant dans son style vestimentaire, son niveau de vie que dans ses modes d’action : uniforme, rondes effectuées à vélo, en moto surchargée de passagers (équipée de side-car) ou en jeep démarrant rarement du premier coup, addiction au tabac. Attentif au quotidien des affaires locales, le film met en lumière les plaintes quotidiennes de la part des policiers vis-à-vis de la lourdeur du temps de travail, du salaire peu élevé, des rondes effectuées à vélo alors que tout le monde commence à rêver de voitures américaines ou allemandes.

Le spectateur plonge alors dans le quotidien « authentique » du flic de quartier : ce n’est pas la chasse aux dissidents politiques, ce n’est pas non plus la lutte contre les mafias et les gangs. C’est, contre toute attente, un quotidien fait d’attente et d’ennui, de veilles de nuit, de chasse aux chiens enragés, d’arrestation de bonimenteurs. C’est encore les rondes à vélo et les échanges avec les grands-mères du comité de résidents (juweihui). Comme pour les employés de ce comité, le spectateur comprend alors que la police sert à « tout », de chasseur de chiens à enquêteur sur les pratiques sexuelles et contraceptives des ménages pour appliquer la politique de contrôle des naissances ou pour lutter contre la vente d’affiches dites « pornographiques ».

Une vision originale des changements sociaux et urbains dans la capitale chinoise

Le film s’ouvre sur un plan où deux policiers parcourent à vélo le quartier qu’ils sont censés gérer. Sans prendre parti, cette reconstitution du maintien de l’ordre dans la capitale par la cinéaste parvient à dresser un panorama complet de la « vie de quartier » car le policier qui sillonne les ruelles est un personnage transitoire se confronte à tous les types de problèmes, d’affaires et de personnes. L’évolution du métier rend bien compte de l’état de flottement, d’incertitude et de désorientation qui traverse l’ensemble de la société chinoise. En effet, le cas de la police locale incarne la situation déroutante dans laquelle se trouvent des agents publics chargés de gérer de « nouveaux problèmes » et dont eux-mêmes ne sont pas certains d’être véritablement qualifiés pour les régler. Le cas de la chasse aux chiens en témoigne, suscitant de vifs débats au sein du groupe des agents chargés de prévenir en urgence d’une épidémie de rage. La rigidité des slogans communistes est paradoxalement compensée par l’imprécision de leur sens : de ce fait, le principe politique consistant à « servir le peuple » justifie toutes les nouvelles exigences du métier d’agent de police, devenant un « fourre-tout », à l’instar des comités de résidents, composé de mamies âgées hésitant entre leur rôle de délateur, de surveillant et de confident. Le film rend précisément compte des réactions inquiètes, incertaines et perplexes des flics chinois, street-level bureaucrats découvrant, chaque jour, une charge de travail supplémentaire dans un contexte de réformes économiques profondes.

Les réformes entamées en 1978 par Deng Xiaoping, se sont nettement accélérées dans les années 1990, dans l’ère de l’après-Tiananmen. Le monde du travail a été particulièrement touché, en particulier pour les employés des unités de travail, c’est-à-dire les structures d’emploi public. Le métier de policier saisi par la caméra de Ning Ying incarne ce changement de statut des fonctionnaires chinois, soumis à des salaires moins avantageux et à une exigence de productivité plus marquée. En témoignent les cernes des horaires de travail intenses, les ambivalences des attitudes vis-à-vis du « rêve américain » (à travers les séries télévisées montrant des super-flics au matériel sophistiqué ou de belles voitures), ainsi que les contradictions du rapport à l’argent et à l’éducation : Guoli voit d’un œil méfiant un suspect uniquement parce qu’il est patron, refusant « son sale argent », mais il s’offusque encore davantage en apprenant qu’il n’a fait « que » l’école primaire. L’objectif affirmé de Ning Ying, « transmettre le Pékin en changement » est parfaitement atteint, tant dans la dimension architecturale de la ville en construction/déconstruction que dans les interactions entre personnages.

Les traits d’humour, indices du politique : une ironie de situation

Outre son apport sociologique, le film, truffé de marques d’humour, apporte des éléments anthropologiques autour des usages de l’ironie en Chine. Ces marques informent sur les rôles de l’ironie ou du cynisme face au métier de policier. On citera en premier lieu les nombreux jeux de mots sur les prénoms dont certains sont issus du socialisme (le policier âgé expliquant au plus jeune qu’il s’appelle Guoli, c’est-à-dire « force » et « pays », soit « force de la nation »), qui rapportent les personnages à des « types », des « caractères ». Guoli, quadragénaire épuisé par son travail, de jour comme de nuit, apparaît ainsi dès les premières scènes comme le plus zélé des deux, tandis que la jeune recrue avoue avec honte avoir un nom « qui sonne plouc ». Ironiquement, la morale de l’histoire consiste en la découverte de l’absurdité de l’excès de zèle, son efficacité puisque le policier qui tente de se montrer le plus dévoué sera conduit à une sanction.

Par ailleurs, une scène se déroule lors d’une discussion entre le policier Guoli et son fils autour d’un jeu de voitures au cours duquel le père explique patiemment à l’enfant qu’« il n’est pas possible de placer un tank dans la rue, ce n’est pas là qu’il doit rouler », une référence évidente à la répression de Tiananmen.

On peut également citer les remarques et les séquences ironiques qui ponctuent le film. Un bonimenteur arrêté et interrogé sur son délit, doit donner sa date de naissance :

– « Le 1er octobre 1949 ».

– « Tu es aussi vieux que la République populaire ! », s’esclaffe le policier. La scène se poursuit sur l’écriture des caractères chinois de son nom et de son lieu de naissance dans la poussière qui parsème le bureau de la police, ironisant tant sur la saleté du cadre dans lequel a lieu l’interrogatoire que sur les difficultés de communication orale entre Chinois de provinces distinctes.

L’admiration pour les séries américaines diffusées dans le commissariat a elle aussi sa part d’ironie, d’autant plus lorsque l’on sait que ces désirs et ces regards envieux et captivés ne sont pas incompatibles avec le nationalisme chinois.

Enfin, on découvre les flics se déculottant en file d’attente pour recevoir leur vaccin contre la rage, ou s’expliquant l’air à la fois blasé et penaud devant leur femme, insatisfaite de l’absence de vie de famille du fait du rythme de travail intense et des horaires de permanence.

Ce film, dont les scènes de vie pourraient théoriquement se succéder à l’infini, amène néanmoins une conclusion inattendue. Le flic zélé, Guoli, est soumis à des sanctions disciplinaires pour avoir abusé de son faible pouvoir. La lecture de la peine et celle des huit causes qui peuvent pousser un policier à des coups et blessures sur les civils, ainsi que les huit conséquences disciplinaires associées ont lieu pendant le générique, fermant la boucle du quotidien sur une ironie subtile et délicate. La scène finale monte en effet en apothéose au sujet de l’excès de zèle et les effets pervers du rapport à l’ordre dans une société au changement social rapide. Les anciens codes de conduite perdent leur légitimité tandis que de nouvelles références s’affirment par tâtonnements.

En conclusion, le film rend compte, de manière compréhensive, de la condition policière locale dans la Chine urbaine des années 1990. Etre un « flic de quartier », c’est, à l’instar des comités de résidents, relever d’une instance qui « récupère » toutes les missions en attente de formalisation et qui est sollicitée pour « tout type de problèmes » : insécurité, recensement, contrôle des naissances, brigade des mœurs, agence de répression des jeux d’argent et des petits métiers illégaux ; dans les méthodes, c’est l’ancrage local qui permet l’efficacité des agents dans leur travail puisque la surveillance fonctionne encore en partie sur la délation de voisinage. Néanmoins, le film saisit parfaitement le moment charnière d’évolution sociale dans le contexte de métropolisation rapide de Pékin, ce qui se traduit par des désirs, mais aussi des angoisses, des frustrations et aboutit à de nombreux conflits d’autorité entre agents et administrés. Entre rigueur idéologique de principe et moments de rire et de détente, en passant par des formes cachées de raisonnement par l’absurde, le spectateur peut, à la lumière de ce film, se faire sa propre opinion du rôle de la police locale en Chine, en portant le débat au-delà du mythe du totalitarisme.

Judith Audin

Source supplémentaire

Entretien avec Ning Ying au Forum des Images, 17 février 2013 : https://www.youtube.com/watch?v=IIQZ6ap1scQ [consulté le 21 mars 2013]


[1] Tout en étant rattachée au « courant indépendant », la cinéaste ne refusait pas radicalement tout projet commercial. C’est d’ailleurs en acceptant de tourner un film commercial auprès d’une boite de production qu’elle a pu, ensuite, réaliser son projet de trilogie sur Pékin.

[2] Entretien au Forum des images, 17 février 2013.

Pour citer cet article : Judith Audin, “Anatomie politique de la vie de quartier : la dimension ethnographique du cinéma de Ning Ying“, SinoPolis, août 2013. 

Exégèse des institutions villageoises : un échelon de l’autonomie ?

loiLa notion d’Etat en Chine, au moins dans sa dimension structurelle, ne se confond que partiellement avec les représentations dominantes en Occident et particulièrement en France. Alors que dans ce dernier l’Etat se déploie à tous les échelons jusqu’à la base de sorte que le maire, par exemple, est tout à la fois le mandataire élu des citoyens et le représentant de l’Etat dans la commune (ville ou village), en Chine, la présence étatique ne s’étend pas au-delà du canton[i]. Ce dernier est le premier niveau de l’administration étatique auquel la population est confrontée. Les villages, qui constituent l’élément essentiel du maillage territorial dans les zones rurales, constituent donc ce que les Chinois nomment « l’échelon de base » (jiceng) – celui-ci ne correspond d’ailleurs pas à l’expression anglaise « grassroots » souvent employée comme équivalent mais qui comporte de fait un sens plus large. Au sens strict, les villages administratifs (les anciennes brigades de production) ne relèvent pas de l’Etat mais incarnent plutôt un niveau d’autonomie (zizhi). Les institutions du village sont ainsi censées mettre en œuvre l’autonomie de base inscrite dans la constitution chinoise. Il faut noter que cet espace « autonome » a toujours été plus ou moins toléré, voire encouragé, dans les différentes constructions politico-administratives chinoises, même si cela s’est traduit par des formes de gouvernement assez dissemblables, il s’agit donc bien d’une tendance lourde et ancienne du politique en Chine. Le niveau du village en Chine semble se distinguer ainsi de l’expérience française par une large autonomie ; mais c’est vrai surtout d’un point de vue théorique, car dans les faits l’équation paraît quelque peu différente : non seulement les activités du village sont fortement encadrées par les structures de l’Etat situées à l’échelon du canton mais, de plus, le Parti contrôle de larges pans de la vie villageoise au moyen de cellules dirigées par un secrétaire et pouvant compter plusieurs membres[ii]. La population rurale n’est donc pas entièrement libre de s’organiser comme elle l’entend et le pouvoir est plus que jamais implanté dans les villages depuis la conquête des campagnes par le Parti après 1949[iii]. Ces dernières années, la configuration des villages a été largement ébranlée. Même si l’Etat dans ses formes actuelles peut être considéré à bien des égards comme un legs de la période maoïste – le maoïsme se singularise, selon la saisissante formule d’Yves Chevrier, par une tension permanente entre un versant activiste et un versant étatiste – il reste que les structures politiques forgées par le pouvoir à cette époque ont connu de profondes mutations ; de sorte que la signification et la portée des élections des comités de villageois ne peuvent être appréhendées qu’autant que l’on fait l’état des lieux des mutations institutionnelles promues par les lois organiques de 1987 et 1998 à l’échelon du village (中华人民共和国村民委员会组织法).

Les réformes introduites par la loi sur les élections

Une réforme institutionnelle d’envergure a souvent des effets au-delà du champ dans lequel le pouvoir souhaitait circonscrire le changement et constitue parfois le commencement d’un cycle de réformes. L’abolition des communes populaires est sans doute une décision de cette nature car les lois organiques instituant des comités villageois élus en découlent directement. Je ne traiterai pas ici en détail de l’origine de ces deux lois et des débats qu’elles ont suscités[iv], je souhaiterais simplement offrir quelques éléments permettant de mieux comprendre la nature des institutions mises en place par ces lois.

Après l’établissement test de la commune « Spoutnik » (Henan) au mois d’avril 1958 et l’autorisation accordée par le Comité central au mois d’août de la même année, les communes populaires se multiplient sur tout le territoire remplaçant les cantons. Les communes populaires permettent à Mao de construire sa vision de l’Etat socialiste et l’économie planifiée est l’assurance que les surplus agricoles seront exploités pour l’industrialisation du pays. La commune populaire est un instrument de centralisation : elle organise la fusion de plusieurs coopératives rurales et cumule les fonctions administratives, économiques et militaires. Elle assure l’encadrement des brigades de production (villages administratifs) et des équipes de production (villages naturels). La commune populaire assure également une forme de décentralisation puisqu’elle prive le ministère de l’Agriculture d’une partie de son pouvoir dans le monde rural[v]. Les effets sont donc plus complexes qu’il peut sembler au premier abord. Les communes populaires accroissent manifestement le pouvoir des cadres locaux (ceux du niveau du canton) mais affaiblissent certaines structures centrales. La commune est dirigée par une assemblée des représentants composée d’une cinquantaine de membres (1 représentant pour 120 personnes) qui siègent pour un mandat de deux ans ; les membres se réunissent une fois par mois[vi]. L’assemblée élit un comité administratif et un comité de contrôle qui exercent un pouvoir important. Dans les faits, les cadres sont largement sélectionnés par le gouvernement du district et exercent un contrôle sur l’ensemble des activités de la commune : choix des récoltes, niveau de production, répartition des ressources, évaluation des membres, médiation des conflits, administration des mariages et naissances[vii]

Les brigades de production reçoivent directement leurs directives de la commune et assurent l’interface entre dirigeants de la commune et population rurale. Les responsables des brigades ont notamment la charge de répartir le travail entre les différentes équipes de production. Ces cadres, souvent paysans eux-mêmes, issus du village et sélectionnés par le comité du Parti de la commune, sont compétents en matière agricole mais assez peu pour la gestion des affaires du villages. Leurs compétences agricoles semblent néanmoins ne pas avoir été prise en considération par les cadres des communes qui répondent avant tout aux exigences des plans quinquennaux[viii].

Les communes populaires sont abolies définitivement en 1983. La constitution de 1982 rétablit les institutions antérieures (voir ci-dessous).

 Réforme institutions villages RC

Dans cette nouvelle organisation institutionnelle, le canton redevient l’échelon de base de l’administration étatique ; le village administratif, à la tête duquel s’installe un comité villageois, remplace la brigade de production et constitue une organisation autonome. Les villages naturels de taille trop réduite pour constituer un village administratif (les anciennes équipes de production) sont regroupés. La transformation des communes en cantons s’est faite sans augmentation du nombre d’unités administratives sur la plus grande partie du territoire. Les exceptions sont le Guangdong et le Yunnan où de nombreuses communes ont été scindées pour constituer deux cantons ou plus[ix]. La transformation des brigades de production en villages n’a pas donné lieu, quant à elle, à une augmentation significative du nombre d’unités administratives. La structuration de l’espace varie cependant selon les régions. Quoique l’on puisse établir une classification beaucoup plus fine, à l’instar de Jin Qiming et Li Wei[x], il est possible de distinguer trois macro-régions – pour reprendre l’expression de Skinner – en termes d’organisation de l’espace rural : le Nord, le Sud et l’Ouest. D’une manière générale, même si des variations existent dans certaines parties de cette zone, les villages du Nord sont plutôt de grande taille comparés à l’échelle nationale – il n’est pas rare de trouver des villages de plus de 2 000 âmes et les villages de plus de 1 000 habitants sont assez nombreux – et relativement compacts. La plupart des villages naturels forment également un village administratif, parfois deux ou trois villages naturels sont associés. La densité est moyenne et varie entre 30 et 80 villages environ pour 100 km². Dans le Sud, les villages sont de taille modeste. Ils n’abritent le plus souvent que quelques dizaines de ménages. Leur densité est très variable, certaines zones difficiles ou montagneuses ont des densités assez faibles alors que les zones côtières par exemple connaissent des densités très élevées. Dans cette zone, un village administratif est souvent composé de nombreux villages naturels. L’Ouest connaît une situation assez différente pour plusieurs raisons : des conditions climatiques et géographiques inhospitalières, une population en partie non-han, une densité de population plus faible. Les modes d’occupation du territoire varient grandement dans cette partie de la Chine. D’une manière générale néanmoins, les villages sont plus isolés que dans les deux autres régions, mais ils ne sont pas toujours de grande dimension.

Au mois de novembre 1987, la loi organique portant organisation des comités villageois est venue compléter le dispositif prévu par la constitution en précisant les règles de formation des comités villageois désormais chargés de gérer les affaires du village. En 1998, la première loi, dite expérimentale, a été remplacée par un texte cette fois définitif et beaucoup plus précis. Enfin, le 28 octobre 2010 le comité permanent de l’Assemblée nationale populaire a procédé à une révision de la loi. La loi organique est le principal texte définissant les institutions présentes à l’échelon du village et dont je vais faire la présentation.

Panorama des institutions 

Les lois organiques de 1987 et 1998 ont mis en place toute une série d’institutions qui ont la charge de la gestion des affaires villageoises. Le comité villageois constitue l’institution centrale du village (voir le schéma ci-après pour une vision d’ensemble), celle qui est au cœur de la loi organique et celle qui est au centre des débats du fait de l’élection au suffrage direct de ses membres[xi]. Certaines institutions sont obligatoires, elles doivent être présentes dans tous les villages, c’est le cas de l’assemblée du village et du comité électoral. D’autres institutions sont facultatives, l’assemblée ou le comité villageois peuvent décider de les mettre en place. Celle-là peut ainsi créer une assemblée représentative. Le comité villageois de son côté peut décider de créer d’autres comités, placés sous sa direction et chargés de l’assister pour des tâches spécifiques. Enfin, une autre institution, mentionnée par la loi, est en théorie présente dans tous les villages : la cellule du Parti.

Schéma des institutions politiques villageoises

Le comité villageois

Le comité villageois est conçu par la loi organique comme l’institution centrale de l’autonomie villageoise (article 2, al.1), celle qui doit permettre aux villageois de se gouverner de manière autonome. Le comité villageois assure de nombreuses fonctions qui relèvent globalement du travail d’un organe exécutif, la loi (art. 2 al. 2) précise néanmoins ses activités principales : l’accomplissement des tâches publiques quotidiennes, la gestion des biens publics, la médiation des conflits susceptibles d’émerger au sein de la population, la participation à la sauvegarde de l’ordre public. Le comité villageois peut servir de canal de transmission pour les demandes de la population vers le pouvoir. Pour le pouvoir central, il joue le rôle de canal d’information et offre un regard sur l’état de la stabilité des zones rurales. Cette dernière fonction est essentielle dans les régimes autoritaires qui peuvent malaisément institutionnaliser la négociation avec la population.

Comme le montre le schéma supra, le comité villageois est une institution très contrôlée ; elle doit rendre compte non seulement à l’assemblée du village mais également à l’échelon supérieur, c’est à dire au gouvernement du canton. Enfin, la cellule du Parti exerce, elle aussi, un contrôle sur les activités du comité villageois.

Tout d’abord, l’article 3 stipule que l’établissement ou la révocation d’un comité villageois, la modification de sa composition doivent être proposées par le gouvernement du canton et approuvées par l’assemblée du village. Le gouvernement du district doit en être informé pour validation. La loi (art. 5) place néanmoins le comité villageois dans une réelle position d’autonomie au regard du gouvernement du canton. Celui-ci ne peut intervenir dans les affaires qui ressortissent à l’autonomie des villageois et doit guider (zhidao指导), soutenir et aider (bangzhu帮助) les comités villageois dans leur action. En revanche le second alinéa du même article précise qu’en retour le comité doit apporter son assistance au gouvernement du canton dans la mise en œuvre des politiques publiques.

Le comité villageois est composé de 3 à 7 membres dont un président et un président-adjoint (Art. 6). La loi précise qu’un comité devrait comporter des femmes et dans les villages où résident des membres de minorités ethniques, le comité devrait comporter des membres de ces minorités. Les membres du comité villageois doivent être rétribués de manière appropriée (shidang butie适当补贴) selon les conditions de travail.

Le comité villageois est chargé de la gestion des affaires du village, il doit soutenir l’activité économique des villageois mais en respectant les décisions des organes économiques indépendants (art. 8). Il doit en outre assurer la protection du droit de propriété. Il est chargé de la gestion des terres collectives et de l’utilisation rationnelle des ressources naturelles. Le comité villageois est responsable de la publicité des lois et règlements et doit s’assurer de leur bonne application par la population. Les décisions de l’assemblée sont mises en œuvre par le comité villageois.

Les membres du comité villageois doivent respecter la constitution ainsi que les lois et règlements. Ils doivent mettre en œuvre les politiques décidées par l’Etat. Enfin, ils doivent faire preuve d’honnêteté et de justice et servir le peuple avec enthousiasme (art. 10). Les membres du comité villageois, le président et son adjoint sont élus au suffrage direct. Toutes les personnes majeures du village sans distinction de race, sexe, profession, religion, croyance, niveau d’éducation, revenus, durée de résidence dans le village peuvent être élues et disposent du droit de vote à l’exclusion de celle privées de leurs droits civiques (art. 13). Aucune organisation n’a le pouvoir de nommer ou révoquer un membre du comité (art. 11). Le comité est élu pour une durée de trois ans, ses membres peuvent accomplir plusieurs mandats sans restriction aucune.

Avant le jour de l’élection, la liste des participants doit être établie ; elle comprend : les personnes recensées dans le village et y résidant effectivement ; les personnes recensées dans le village mais n’y résidant pas (ces dernières doivent manifester leur volonté de voter) ;  les personnes recensées et ne vivant plus au village depuis plus d’un an (elles doivent obtenir l’accord de l’assemblée ou de l’assemblée représentative pour participer au vote). Les personnes recensées dans un autre village ou ayant déjà participé à une élection dans un autre village ne peuvent pas voter (art. 13).

Le nombre de candidats doit être supérieur au nombre de sièges. Le comité a pour mission de s’assurer que les candidats ont l’occasion de présenter leur « programme » à la population. Pour que l’élection soit validée, le taux de participation des inscrits doit être supérieur à 50%. Le candidat qui obtient plus de 50% des voix est élu au premier tour. Si aucun candidat ne parvient à ce score, un second tour est organisé. La victoire est alors remportée à la majorité relative mais avec au minimum un tiers des voix (art. 15).

Le vote a lieu à bulletin secret, le comité électoral doit prévoir un isoloir (mimi xiepiaochu秘密写票处) et le dépouillement doit être public. Les personnes loin du village le jour du vote peuvent faire une procuration. En outre, les comités permanents des assemblées provinciales sont censées promulguer des règles précisant le déroulement des élections.

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La loi organique autorise un cinquième des villageois ou un tiers des membres de l’assemblée représentative à déposer une motion pour la révocation du comité villageois ou de l’un de ses membres. Le membre mis en cause est autorisé à se défendre. Pour que la motion soit acceptée, elle doit recueillir plus de 50% des voix. Par ailleurs, il faut un taux de participation des inscrits supérieur à 50% (art. 16).

La loi stipule également que tout élu ayant recours à la violence (baoli暴力), l’intimidation (weixie 威胁), la tricherie (qipian 欺骗) ou la corruption (huilu贿赂) pour obtenir des voix, qui fabrique de faux bulletins (weizao xuanpiao 伪造选票) ou pratique la fraude lors du dépouillement (xubao xuanju piaoshu 虚报选举票数) voit son élection entachée de nullité. En cas d’utilisation de ces méthodes qui nuisent à l’exercice du droit de vote et du droit d’être élu, les villageois jouissent du droit de signaler ces actions à l’assemblée du canton, au gouvernement du canton, au comité permanent de l’assemblée du district ou au gouvernement du district. Le gouvernement saisi peut dépêcher des enquêteurs dans le village et régler l’affaire sur la base de la loi (art. 17).

Dans le cas où un siège du comité villageois se trouve vacant (chuque 出缺), l’assemblée (ou l’assemblée représentative) peut organiser une élection partielle (buxuan 补选). Celle-ci est organisée sur la base des règles prescrites par l’article 15 de la loi organique. Le mandat du nouveau membre prend fin en même temps que celui des autres membres (art. 19).

Le comité électoral doit organiser la passation de pouvoir (gongzuo yijiao 工作移交) entre les deux comités villageois dans les dix jours qui suivent l’élection. Le gouvernement du canton s’assure que les règles sont  respectées.

Les membres du comité villageois qui perdent leur capacité d’action ou sont condamnés doivent démissionner par eux-mêmes.

Le travail du comité villageois est soumis à un principe de transparence (gongkai touming de gongzuo 公开透明的工作) (art. 29). Pour les affaires importantes, le comité villageois doit communiquer tous les mois et, pour le reste, au moins tous les trimestres. D’une manière générale le comité doit informer la population dans un délai raisonnable afin que celle-ci puisse exercer un contrôle sur les décisions (art. 30). Si le comité villageois faillit à sa mission d’information de la population ou s’il délivre de fausses informations (buzhenshide 不真实的) la population est en droit de saisir le gouvernement du canton qui peut diligenter une enquête (art. 31).

Le village doit mettre en place un comité de contrôle ou tout autre organe chargé d’examiner les affaires du village. Parmi ses membres, certains doivent être élus par l’assemblée ou l’assemblée représentative. Certains doivent avoir des connaissances en gestion et finance. Les membres du comité villageois et leurs proches ne peuvent y siéger. Les membres du comité de contrôle sont responsables devant l’assemblée et peuvent assister à ses délibérations.

Le comité villageois et le comité de contrôle doivent établir des archives locales. Ces archives doivent notamment contenir : les documents relatifs aux élections et les bulletins de vote, les minutes des réunions, les contrats et plans de cessions de terres, les documents relatifs aux biens collectifs. Les archives doivent être vraies (zhenshi 真实), précises (zhunque 准确), complètes (wanzheng 完整) et conformes aux règles (guifan 规范).

baoming

L’assemblée du village

L’assemblée du village (cunmin huiyi 村民会议) est l’un des organes majeurs du dispositif institutionnel des villages. Elle est composée de tous les villageois de plus de 18 ans. Elle est convoquée (zhaoji 召集) par le comité villageois, un dixième des villageois ou encore un tiers des représentants lorsqu’il existe une assemblée représentative dans le village. La population doit être informée au moins dix jours avant la date de réunion de l’assemblée (art. 21).  Les séances de l’assemblée, pour être valides, doivent réunir au moins la moitié de la population majeure ou les représentants des deux tiers des ménages du village (art. 22). Si elle le juge nécessaire, l’assemblée peut convier à ses réunions des représentants d’entreprise ou d’organisation locale.

L’assemblée a la charge de discuter le rapport annuel du comité villageois et d’évaluer le travail de ses membres. Elle peut annuler ou modifier les décisions du comité jugées inopportunes. Elle peut en outre autoriser l’assemblée représentative à assumer les tâches susmentionnées à sa place (art. 23). Certains sujets qui impliquent les intérêts des villageois sont soumis à délibération de l’assemblée, le comité villageois ne peut donc pas décider seul en la matière. Il s’agit notamment des affaires qui touchent à l’utilisation des revenus liés à la propriété collective, aux contrats sur les terres, aux indemnités d’expropriation, aux emprunts contractés par le village (art. 24). Les provinces peuvent compléter ces règles. Dans le Hebei, par exemple, les comités villageois doivent obtenir l’approbation de l’assemblée représentative pour toutes dépenses supérieures à 500 yuans.

L’assemblée peut établir ou modifier des règles relatives à l’autonomie villageoise. Ces dispositions doivent être transmises au gouvernement du canton. L’assemblée n’est néanmoins pas autorisée à établir des règles dérogeant au droit positif. Elles ne peuvent être non plus en contradiction avec les politiques publiques nationales et ne doivent en aucun cas porter atteinte aux droits des individus et au droit de propriété. Le gouvernement du canton est habilité à demander la suppression d’une règle inadéquate (art. 27).

L’assemblée représentative du village

Les villages qui disposent d’une forte population ou d’une grande dispersion géographique peuvent établir une assemblée représentative (cunmin daibiao huiyi 村民代表会议) (art. 25). Elle traite les sujets que l’assemblée lui confie. Elle est composée des membres du comité villageois et de représentants des villageois ; ces derniers doivent constituer au moins les 4/5e  de l’assemblée représentative. Les femmes doivent représenter un tiers des membres.

Les ménages du village rassemblés par groupe de 5 à 15 personnes élisent un représentant, chaque groupe villageois (cunmin xiaozu 村民小组), lorsqu’il en existe au sein du village (voir annexe 4), peut aussi élire un représentant. Le mandat de l’assemblée représentative est d’une durée identique à celui du comité villageois. Ses membres peuvent se représenter indéfiniment.

L’assemblée représentative siège une fois par trimestre mais peut également être convoquée par le comité villageois. Un cinquième des membres peuvent provoquer une séance, pour être valide celle-ci doit réunir deux tiers des membres. Les décisions sont prises à la majorité simple (art. 26).

L’assemblée représentative a été créée pour améliorer l’efficacité des prises de décision. Elle est devenue un élément essentiel des 4 démocraties : élections démocratiques, gestion démocratique, procédure démocratique, contrôle démocratique. Elle est composée de 25 à 50 membres.

Le comité électoral

Les auteurs de la loi organique ont jugé bon de confier l’organisation des élections à un organe indépendant à la fois du comité villageois et des instances du canton. Ce comité électoral (cunmin xuanju weiyuanhui 村民选举委员会) comprend un président et plusieurs membres élus par l’assemblée ou, dans certains cas, par l’assemblée représentative (art. 12). Les membres du comité électoral qui désirent se présenter à l’élection du comité villageois et obtiennent d’être nominés ont l’obligation de démissionner de leur fonction. Le poste vacant au sein du comité électoral est alors pourvu sur la base des résultats des précédentes élections ou éventuellement en organisant de nouvelles élections.

Le comité électoral est chargé de l’organisation des élections, il doit notamment publier la liste des électeurs inscrits à une élection 20 jours au moins avant la date de l’élection (art. 14). Si l’un des villageois conteste la liste établie par le comité électoral, il peut faire une réclamation devant le comité électoral pendant cinq jours après la publication ; le comité dispose ensuite de trois jours pour apporter une réponse et la rendre publique.

Le comité électoral doit également dresser la liste des candidats à l’élection, ainsi que la liste des personnes votant par procuration.

La cellule du Parti

La loi organique consacre peu d’articles à la cellule du Parti locale. La nature des relations avec les autres institutions n’est pas toujours clairement établie, ce qui laisse place à la spéculation et au jeu des acteurs. La loi (art. 4) renvoie néanmoins à la charte du PCC (zhongguo gongchandang zhangcheng中国共产党章程) et stipule que la cellule du Parti assume, dans les villages, la fonction de noyau dirigeant (fahui lingdao hexin zuoyong发挥领导核心作用). Les cadres du Parti doivent diriger (lingdao) et soutenir (zhichi支持) l’action du comité villageois dans l’exercice du pouvoir. Mais l’article poursuit en affirmant que la cellule du Parti doit garantir (baozhang保障) le développement des activités autonomes et l’exercice des droits démocratiques des villageois. Une contradiction peut d’emblée se poser : comment garantir l’autonomie des villageois tout en dirigeant l’organe représentatif ? L’ambiguïté du texte conduit de fait à des interprétations divergentes : certains pensent que le Parti doit seulement soutenir l’action du comité villageois, d’autres affirment qu’il dirige.   Quoi qu’il en soit la loi ne prévoit pas de procédures pour le règlement d’un conflit éventuel entre la cellule du Parti et le comité villageois.

Les comités spécialisés créés par le comité villageois

Si le comité villageois estime que la situation locale le justifie il peut établir des comités chargés d’appuyer son action dans un domaine spécifique (art. 7). La loi prévoit quatre types de comité sans préciser si d’autres comités peuvent être créés : le comité de médiation populaire (renmin tiaojie weiyuanhui人民调解委员会) (A),  le comité de défense de l’ordre public (zhi’an baowei weiyuanhui治安保卫委员会) (B), le comité de santé publique (gonggong weisheng weiyuanhui公共卫生委员会) (C) et le comité du planning familial (jihua shengyu weiyuanhui计划生育委员会) (D). Leur création semble être naturelle dans les villages de dimension importante et la loi précise que les petits villages peuvent ne pas en créer. Les membres du comité villageois peuvent siéger dans ces comités spécialisés.

Le comité de médiation populaire

L’organisation et les pouvoirs des comités de médiation populaire sont prévus dans la loi sur les comités de médiation populaire (中华人民共和国人民调解法 zhonghua renmin gongheguo renmin tiaojiefa) du 1er janvier 2011.  Leur mission est de :

–       Identifier les conflits (jiufen 纠纷) et les régler avec célérité.

–       Prévenir la formation de contradictions (maodun 矛盾), limiter les comportements criminels.

–       Agir pour la réforme du système économique.

–       Informer sur le système légal socialiste.

–       Enseigner comment remettre sur le droit chemin les jeunes déviants.

–       Promouvoir la civilisation spirituelle socialiste.

Les comités traitent essentiellement de conflits civils mais ils peuvent aussi gérer des petites affaires relevant du pénal. Les comités ne relèvent pas de l’administration judiciaire et leurs décisions n’ont pas force exécutoire.

Le comité de préservation de l’ordre public

Les responsabilités du comité incluent :

–       Garantir les droits légitimes des citoyens.

–       Promouvoir et organiser la protection contre les vols,  les incendies, les  calamités naturelles.

–       Informer les autorités des comportements anti-révolutionnaires ou criminels.

–       Apporter un soutien au maintien de l’ordre.

Le comité de santé publique

Le comité de santé public participe à la mise en place d’équipements sanitaires de qualité. Former la population à un comportement sain ; les comités participent ainsi aux campagnes de lutte contre les crachats ou les jets de détritus. Le comité tente également de proscrire les comportements qui peuvent favoriser la propagation des épidémies comme les élevages sur les places publiques. Il participe à des campagnes contre le tabac et d’autres comportements addictifs.

Le comité du planning familial

Le comité du planning familial assiste le comité villageois dans l’application de la politique nationale relative à la politique de l’enfant unique. Il est ainsi chargé de contrôler que la population locale respecte les règles prescrites par le gouvernement en matière de naissance. Le comité joue également un rôle de formation quant aux bonnes pratiques et tente ainsi de lutter contre les infanticides des petites filles.

Crédit : Flickr
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Les conséquences pratiques des institutions villageoises mises en place par la loi organique ne constituent pas l’objet de cet article – je souhaitais plus simplement faire l’exégèse du texte régissant les institutions villageoises – mais notons néanmoins que, la question de la cellule du Parti mise à part, le texte assure une large autonomie des comités villageois tout en offrant aux citoyens certaines garanties quant au respect de leurs droits. A tout le moins sur le papier, la loi offre des droits solides aux villageois pour gérer leurs affaires de manière autonome. Dans les faits, bien sûr, les choses ne sont pas aussi simples. Les structures actuelles ont certes rendu moins aisée les contrôles des villages par les autorités du canton, mais ces derniers continuent d’exercer une pression non négligeable et la cellule du Parti demeure, presque toujours, l’institution centrale du village.

Paul Charon


[ii] Il faut néanmoins garder à l’esprit que l’Etat central peine à mettre en branle de manière cohérente l’ensemble de ses structures. Sur ce point je me permets de renvoyer à : Paul Charon, « Pour une sociologie de l’État chinois ou comment interpréter les faiblesses d’un géant »,  Le Banquet, n°31, Février 2013.

[iii] Voir à ce sujet : Frederick C. Teiwes, “Establishment and Consolidation of the New Regime”, in. John K. Fairbank et Denis Twitchett (dir.), The Cambridge History of China, Vol. 14, The People’s Republic, Part I: The Emergence of Revolutionary China 1949-1965, Cambridge, Cambridge University Press, 1987.

[iv] Pour aller plus avant sur cette question cf. : Paul Charon, Les élections contre la démocratie. Construction de l’Etat et processus de politisation dans la Chine rurale post-maoïste, thèse de doctorat, EHESS, 2012.

[v] Article « People’s Communes » in. Lawrence R. Sullivan, The A to Z of People’s Republic of China, Lanham, The Scarecrow Press, 2007.

[vi] Pierre Trolliet, « Les communes populaires rurales chinoises », Tiers-Monde, 1962, tome 3 n°9-10. pp. 229-269.

[vii] Tan Qingshan, Village Elections in China: Democratizing the Countryside, Edwin Mellen Press, 2006. Notamment le chapitre 2.

[viii] Tan Qingshan, op.cit. chapitre 2.

[ix] Tan Qingshan, op.cit.

[x] Jin Qiming, Li Wei, « China’s Rural Settlement Patterns », in. Ronald G. Knapp, Chinese Landscapes, Honolulu, University of Hawai Press, 1992.

[xi] Nous présentons ici les institutions d’un point de vue théorique, en précisant quels sont leurs rôles et pouvoirs en vertu de la loi. L’écart entre le texte et la pratique fera l’objet d’articles ultérieurs. Sur cette question voir : Paul Charon, op. cit.

Pour citer cet article : Paul Charon, « Exégèse des institutions villageoises : un échelon de l’autonomie ? « , SinoPolis, juillet 2013. 

Le 18e Congrès du PCC : institutionnalisation du Parti et jeu des factions

Dans cet article, Xiaohong Xiao-Planes, professeur à l’INALCO, dresse un bilan du 18e congrès du PCC. Elle montre que la quête de légitimité et de stabilité du Parti conduit à un processus – pour l’heure inachevé – d’institutionnalisation des règles de dévolution du pouvoir. 

Le 18e Congrès du Parti communiste chinois s’est tenu à Pékin du 8 au 14 novembre 2012. Il a sanctionné la passation pacifique du pouvoir de la 4e à la 5e génération de dirigeants et ce, après avoir temporairement au moins surmonté ou mis de côté  la crise provoquée par l’affaire Bo Xilai, ancien secrétaire du Parti de la municipalité de Chongqing. Xi Jinping a remplacé Hu Jintao aux fonctions de secrétaire général du PCC et de président de la Commission des Affaires Militaires (CAM). Le tandem qu’il compose avec Li Keqiang avait été présélectionné en 2007, au 17e Congrès : il s’est révélé solide même si la hiérarchie entre les deux hommes a changé. Ceux-ci se trouvent à la tête d’une équipe centrale largement renouvelée, qui vient d’accéder en mars dernier aux plus hautes fonctions de l’État. Le programme politique mis au jour souligne, sans surprise majeure, des objectifs très généraux : notamment la relance des réformes, la lutte contre la corruption et la construction de l’État de droit.

Une caractéristique particulièrement intéressante de ce 18e Congrès est qu’il s’est donné pour objectif de poursuivre le processus d’institutionnalisation du Parti engagé depuis l’époque de Deng Xiaoping. L’effort de rénovation institutionnelle se poursuit. On parle désormais de « démocratie délibérative » (xieshang minzhu). Le Parti applique de plus en plus de procédures de consultation visant à sélectionner des délégués représentatifs pour participer au congrès et élire les membres du Comité central. Au sommet, Hu Jintao  a été le dernier dirigeant suprême directement désigné par Deng Xiaoping. Le recours aux méthodes consultative et électorale est maintenant devenu inévitable. Elles ont été mises en pratique en 2007 pour le renouvellement de la direction centrale au 17e Congrès. On a cependant vu, avec l’affaire Bo Xilai, que la sélection du personnel politique dirigeant n’allait pas sans difficultés et que l’institutionnalisation de la vie politique chinoise laissait encore à désirer.

Cet article n’a pas l’intention de retracer le procès historique de l’institutionnalisation du PCC, mais d’interroger les modalités de renouvellement du leadership central et leur rapport avec le jeu des factions au sommet. Le Parti cherche à institutionnaliser ses procédures de sélection et à gagner en représentativité afin d’éviter l’affaiblissement de sa légitimité. Mais l’augmentation du taux de représentation de la base, telle qu’elle a été appliquée au dernier congrès, suffira-t-elle à changer son caractère de parti élitiste, voire oligarchique ? Si les nouvelles procédures ont permis la passation harmonieuse du pouvoir, l’affaire Bo Xilai n’a-t-elle pas révélé une certaine faiblesse institutionnelle en matière de collégialité ? Enfin, bien qu’une certaine compétition politique soit légalisée au sein du Parti, les modalités de son organisation ne semblent pas favoriser l’émergence d’une volonté politique au sommet. Or, celle-ci est indispensable au tandem Xi Jinping-Li Keqiang pour surmonter l’immobilisme politique qui avait considérablement réduit le champ d’action de l’équipe centrale précédente, en position de faiblesse devant les pouvoirs locaux indisciplinés, les groupes d’intérêts puissants et les fonctionnaires corrompus.

 ILes efforts d’institutionnalisation

Structures et règlements

Le Parti communiste chinois fut créé en 1921 par des groupuscules d’intellectuels marxisants chinois avec l’aide du Komintern. Calqué sur le modèle du PC soviétique, son système d’organisation est resté pour l’essentiel inchangé, en dépit de certaines réadaptations réalisées au fil du temps. Mais, avant et même depuis son accession au pouvoir, il a bien souvent ignoré ses propres règles de fonctionnement. Ce n’est que depuis une date récente qu’il en est venu à régulariser le fonctionnement de ses instances et la carrière de ses dirigeants. Depuis 1977, un Congrès national se réunit ainsi tous les cinq ans, pour renouveler le Comité central du parti, ratifier le bilan du passé et approuver le programme de la période à venir. Le Comité central comprend à peu près 200 membres statutaires et moins de 200 suppléants. Une fois constitué, il élit un Bureau Politique composé d’une vingtaine de membres et un Comité Permanent (CP) de 5 à 9 membres, dont un secrétaire général[i].

Les principales institutions ont été mises en place au début des années 1980, puis progressivement affinées : congrès et mandats quinquennaux, limites d’âge attachées à diverses fonctions,  procédures de sélection, écart entre le nombre de candidats et le nombre de sièges à pourvoir,  affirmation du caractère collégial de la direction et introduction du vote anonyme dans la prise des décisions, etc. En outre, les droits de l’adhérent (droits aux informations et interpellation, au vote etc.) et l’interdiction de la pratique du culte de la personnalité ont été inscrits dans la Charte du Parti[ii].

Le système des mandats a été précisé notamment par l’échéance quinquennale attachée aux postes du Comité central, du Politburo et de son Comité permanent. En général, les hauts dirigeants ne peuvent briguer que deux mandats de la même fonction et assumer une responsabilité du même rang que pour un total de 15 ans. Le système de mandats a mis fin à l’inamovibilité des hautes fonctions du parti. Il s’est ensuite combiné aux règles de la limite d’âge. C’est en introduisant ce critère que Deng Xiaoping a obligé une centaine de vétérans, au XIIe Congrès de 1982, à abandonner les hautes fonctions qu’ils occupaient au sein du parti ou de l’État.

Les limites d’âge ont varié en fonction du temps et des échelons. Actuellement l’âge de la retraite est de 67 ans au sommet de la hiérarchie (BP), de 65 ans au niveau provincial et de 60 ans en-dessous. Il en résulte que le taux de renouvellement des membres du Comité central est très élevé: il a varié de 57% à 68% entre 1982 et 2012. Il en a été de même pour les autres instances supérieures[iii]. Les notions de mandat et de limite d’âge ont introduit en quelque sorte un espace de compétition politique, même si ses modalités ne laissent pas toujours beaucoup de place à la volonté des individus et au libre choix à la base.

Le 13e Congrès de 1987 a introduit, par ailleurs, un système d’élection avec un écart  obligé de 5 à 10% entre le nombre de candidats et le nombre de sièges à pourvoir. Ce taux a été  porté à 15% au 17e Congrès en 2007. L’élection n’est cependant pas un facteur décisif dans la sélection des hauts dirigeants. Elle sert de référence supplémentaire à l’accès aux hiérarchies supérieures, en même temps qu’elle introduit l’évaluation de la popularité à l’intérieur du Parti. Au 13e Congrès de 1987, un Hu Yaobang limogé a ainsi été réélu à une très forte proportion membre du Comité central; alors que son adversaire, le conservateur Deng Liqun, a échoué.

Le 18e Congrès et ses délégués

Le PCC est de nos jours le plus grand parti au pouvoir du monde. Il possède 4 millions de comités de base et 82 millions d’adhérents. Ces chiffres n’ont cessé d’augmenter[iv]. Ils ont été sélectionnés suivant des critères et des procédures sophistiqués établies par le Département central de l’Organisation (Zhongzubu). Un délégué n’est pas un candidat volontaire librement élu par d’autres membres du parti, mais un individu sélectionné par l’Organisation grâce à ses mérites et à sa représentativité supposée ou réputée. En tout cas, c’est sur cette base que l’unité électorale (xuanju danwei) de rang provincial établit une liste élargie qui sera transmise aux cellules et comités de base. Après plusieurs tours circulaires de concertation entre divers échelons sortira une liste des candidats présentés par le collège électoral de rang provincial. Pour l’élection des délégués du 18e Congrès, le Département central de l’Organisation a stipulé que l’écart obligé entre le nombre de candidats et le nombre de sièges à pourvoir ne doit pas être inférieur à 15%. Au Guangdong, cette proportion a atteint 21,2% (67 délégués sur 85 candidats proposés)[v].

Les 2270 délégués sont répartis entre 38 délégations : parmi elles, 31 délégations représentent les divisions territoriales de rang provincial (sheng, zizhiqu et zhixiashi). Les 7 autres représentent respectivement: 1) les bureaux centraux du Parti (Zhongzhi jiguan); 2) les administrations centrales de l’État (Zhongyang guojia jiguan); 3) le secteur des entreprises publiques relevant du gouvernement central (yangqi); 4) le secteur financier dépendant du gouvernement central; 5) l’APL (Armée populaire de libération); 6) la Police armée (wujing); 7) les délégués d’origine taiwanaise[vi].

Si toutes les entités territoriales sont représentées, y compris les deux Régions administratives spéciales (RAS) de Hong Kong et de Macao, elles n’ont pas le même poids politique. Par exemple, Shanghai dispose de 73 délégués: or ce chiffre est bien supérieur à celui de nombreuses provinces démographiquement plus importantes. Par contraste, la répartition des quotas de députés de l’Assemblée nationale populaire suit parfaitement la logique de la proportion démographique.

Les délégués se répartissent globalement en deux catégories — cadres et travailleurs modèles. De manière générale, plus de 70% d’entre eux sont des dirigeants provinciaux et municipaux, ou des dirigeants d’entreprises publiques, d’établissements supérieurs ou de centres de recherche et des officiers militaires. Moins de 30% restants proviennent de la base: ouvriers, paysans, petits cadres ou entrepreneurs privés. En vue d’augmenter les candidats issus de la production et du travail, la proportion de cette catégorie a été portée à 30,5 % pour la sélection des délégués du 18e Congrès, soit 2,1% de plus que le 17e : le progrès est faible. Le Parti fait toutefois des efforts pour s’adapter à l’évolution de la société chinoise. Chaque fois qu’émergent de nouvelles couches sociales, il y recrute des adhérents et leur attribue des délégués afin de montrer que son congrès est une représentation fidèle de toutes les populations. Ainsi le discours officiel a insisté sur le fait que le nombre des délégués ouvriers (169) a été sensiblement augmenté par rapport au précédent congrès (51)[vii]. Et le nombre des responsables d’entreprises se serait élevé à 145 personnes au 18e congrès, dont 111 provenaient des entreprises industrielles ou financières publiques, et 34 des entreprises privées contre 17 seulement au 17e Congrès[viii]. Le palmarès des délégués contient également quelques descendants des fondateurs de la Chine populaire : les petits fils de Mao Zedong (Mao Xinyu) et de Zhu De (Zhu Heping), le fils de Liu Shaoqi (Liu Yuan), etc. Pour les deux premiers, il s’agit vraisemblablement d’une nomination honorifique. Si la qualité de délégué au congrès de Parti représente un avantage politique capital pour les élites politico-administratives, elle est pour les autres catégories sociales une étiquette honorifique, un statut social prestigieux. Un entrepreneur privé sera par conséquent au comble de la joie s’il parvient à se hisser au rang de délégué au congrès.

Composer les listes électorales est une entreprise extrêmement compliquée. Elle exige un véritable dosage entre les différents types de délégués correspondant aux différentes couches sociales et catégories de population. Pour le 18e Congrès, une instruction particulière émise par le Département central de l’Organisation (Zhongzhubu) a prescrit d’augmenter la représentation des femmes(521 sur 2270 délégués, soit 76 de plus que le précédent congrès) et des minorités (250)[ix]. Le Zhongzubu veut donc apparaître comme un véritable service de ressources humaines. Il entend montrer qu’il ne cesse de raffiner les critères et les procédures susceptibles d’intégrer au mieux les élites représentant les statuts sociaux, les compétences professionnelles, les tranches d’âge variées.

Les élections aux instances centrales

Le Congrès du PCC se déroule en deux temps : discussion sur le discours inaugural du secrétaire général et élections du Comité centrale et de la Commission centrale de contrôle disciplinaire. Selon les procédures introduites au 13e Congrès de 1987, les listes électorales dressées par le Bureau politique ont été soumises aux 40 unités d’élection (xuanju danwei: 38 délégations + 2 groupes de travail de Hong Kong et de Macao) pour des consultations (yunyang) avant d’être présentées à un tour de pré-élection. Ce dernier a révélé un écart de 9,3% pour les membres du Comité central (205 élus sur 224 candidats), 11,1% pour les membres suppléants (171 élus sur 190 candidats) et 8,5% pour la Commission centrale de contrôle disciplinaire (130 élus sur 141 candidats). Les élus de ce premier tour de pré-élection forment en réalité des listes définitives proposées au vote officiel du dernier jour du congrès. Le Parti tolère ainsi un taux de risque d’environ 10%, tout en organisant pendant un an entier une sélection destinée à renouveler 60 à 70% des membres de ses instances suprêmes (v. tableau).

En principe, les élus du Comité central doivent obtenir plus de 50% de voix. Mais, comme souvent par le passé, les résultats du vote ne sont pas communiqués. Le palmarès des élus est annoncé, semble-t-il, devant l’assemblée dans l’ordre du nombre de voix obtenus, mais publié dans l’ordre du nombre de traits des patronymes, de manière à préserver «l’unité et l’union» (tuanjie tongyi). Toutefois, la liste des suppléants est publiée dans l’ordre du nombre de voix obtenu. Cette publication a créé une des grandes sensations du 18e Congrès en révélant que Li Xiaopeng, fils de l’ancien premier ministre, Li Peng, était le dernier du peloton.

En somme, la « démocratie interne du parti » (dangnei minzhu) progresse à très petits pas. Cependant, le renouvellement de la direction s’effectue en conformité avec les principes formulés par Deng Xiaoping en 1980: rajeunissement, meilleur niveau d’instruction et professionnalisation (nianqinghua, zhishihua, zhuanyehua). Les membres du Comité central représentent les principales catégories de dirigeants civils et militaires du pays: premiers secrétaires et gouverneurs provinciaux, ministres et responsables des secteurs centraux, officiers supérieurs des forces armées, etc. Selon l’Agence Xinhua, l’âge moyen des élus du 18e CC est de 56,1 ans. Sur un total de 205 membres, on compte 33 femmes et 39 personnalités de minorités ethniques. 95,7% d’entre eux ont un diplôme de licence et au-dessus, 37,2% possèdent des titres supérieurs ou plus spécialisés (gaoji zhicheng) et 15 membres sont académiciens des sciences et des sciences appliquées[x]. Les milieux financiers sont nettement mieux représentés car le Comité central comprend désormais les présidents des trois commissions de contrôle des banques, des bourses et des assurances, les présidents de la Banque centrale et de la Compagnie d’investissement d’État (5 titulaires) ainsi que les directeurs des cinq principales banques publiques (5 suppléants) : c’est une évolution importante[xi].

II. Modalités de renouvellement de la direction centrale

Formation du Bureau politique, du Comité permanent et sélection du Secrétaire général

Après la clôture du congrès, le nouveau Comité central tient immédiatement son premier plénum en vue d’élire le Bureau politique, le Comité permanent et le secrétaire général. Les membres titulaires et suppléants du Comité central participent de droit au vote. Ces élections sont anonymes mais sans qu’existe un écart entre candidats et postes à pourvoir. Les résultats détaillés du vote ne sont pas publiés.

Si ces élections paraissent purement formelles, une procédure nouvelle a été introduite en 2007 sous l’égide de Hu Jintao dans la pré-sélection des membres du Bureau politique et du Comité permanent. Les cadres supérieurs du parti furent d’abord invités à proposer des candidats au renouvellement du Bureau politique. Sur cette base fut sélectionnée une liste de 200 cadres civils et militaires de rang ministériel, âgés de moins de 63 ans. Enfin, Hu présida le 25 juin 2007 une « réunion de sélection démocratique » (minzhu tuijianhui 民主推荐会) avec la participation des quelque 400 hauts dirigeants chargés d’élire les nouveaux membres du Bureau politique sur cette liste de 200 personnalités. Xi Jinping et Li Keqiang furent tous deux élus à cette occasion et firent leur entrée directe dans le 17e Comité permanent du Bureau politique. Ancien bras droit de Jiang Zemin, Zeng Qinghong, fut l’inventeur de cette procédure de « démocratie interne » qui a pour objectif de faciliter la passation pacifique du pouvoir suprême. A cet effet, Zeng accepta également de placer la barrière des limites d’âge à l’année de naissance 1940 pour le Bureau politique, quitte à se retirer lui-même, étant né en 1939[xii]. Homme des coulisses, il dispose d’autres moyens pour influencer la prise de décisions.

Cinq ans plus tard, on recourut à la même procédure pour préparer le renouvellement du 18e Congrès. Le nombre de membres à remplacer fut fixé à 10 pour le Bureau politique et à 5 pour le Comité permanent. Hu Jintao tint le 7 mai 2012 la même « réunion de sélection démocratique » mais la situation se révéla plus compliquée. Il fallut plusieurs tours de concertation avant de parvenir à établir des listes consensuelles. Ancien adjoint du rédacteur en chef du Quotidien du Peuple, Zhou Ruijin estime que ces complications sont inhérentes à une « politique de l’ère du commun des mortels » (changren zhengzhi). Très probablement, la course est devenue plus serrée en 2012 à cause du différend apparu en haut lieu sur le règlement de la crise Bo Xilai. On y reviendra plus loin.

Membres des 17e et 18e Comités permanents
Membres des 17e et 18e Comités permanents

Le 18e Bureau politique comprend 25 membres comme le précédent. Dix d’entre eux faisaient déjà partie de l’ancien Bureau. Parmi les 15 sortants, Bo Xilai a été exclu du Parti avant le congrès et révoqué de toutes ses fonctions. Les 14 autres départs sont conformes aux règles de mandat et de limites d’âge, l’année limite de naissance étant fixée à 1945.

Le Comité permanent du BP est passé de 9 à 7 membres. Mis à part le duo quinquagénaire Xi Jinping-Li Keqiang, ses cinq nouveaux membres s’appellent Zhang Dejiang, Yu Zhengsheng, Liu Yunshan, Wang Qishan et Zhang Gaoli. Eux sont des sexagénaires tous nés entre 1945 et 1948 et faisaient partie du 17e BP; les deux premiers appartenaient même au 16e. Mais trois autres membres du précédent BP, également en mesure de briguer les postes vacants du 18e Comité permanent, ont été écartés. Il s’agit de Liu Yandong qui était l’unique femme dans le 17e BP, de Li Yuanchao et de Wang Yang, deux « jeunes » à l’esprit ouvert, favorables à la réforme politique. Leur éloignement a fait grincer des dents à bien des commentateurs en Chine et à l’étranger. Mais d’aucuns ont relevé que l’âge avancé des cinq nouveaux membres ne leur permettra pas de briguer un second mandat dans le prochain Comité permanent ; alors que Li Yuanchao (62 ans) et Wang Yang (57 ans) auront toute leur chance pour y faire leur entrée[xiii]. Encore une fois, l’âge sert d’indicateur principal. La règle de limites d’âge ne favorise pas nécessairement une compétition politique fondée sur l’excellence. Mais pratiquée en combinaison avec d’autres critères, elle n’en incarne pas moins un certain respect des principes d’égalité envers les compétiteurs. Accepté par les différentes factions, ce critère a surtout pour mérite d’assurer une entente minimale entre les hauts dirigeants, et de conférer une certaine stabilité et une certaine cohérence en matière de politique.

Au total, l’âge moyen des membres du 18e CP s’élève à 63,4 ans, légèrement supérieur à celui du précédent CP (62,1 ans). L’âge moyen du 18e BP est de 61,1 ans, inférieur à celui du précédent. Deux personnalités nées en 1963, Hu Chunhua et Sun Zhengcai, y ont fait leur entrée. Ils semblent former le futur duo appelé à succéder dans dix ans à Xi Jinping-Li Keqiang. Pour la première fois, 2 personnes sur 25 sont de sexe féminin, ce qui reste néanmoins bien peu…. En matière de formation et d’expérience professionnelle, tous les membres du BP possèdent au minimum un diplôme de Licence et ont bénéficié de formations beaucoup plus variées qu’auparavant : on y compte désormais plus de diplômés en droit, en économie et gestion, en sciences humaines et sociales qu’en ingénierie. De même, tous ont vécu de longues années d’expérience dans diverses administrations provinciales et ministérielles ou dans le Parti. L’entrée au BP marque la consécration de leur carrière au sommet d’une hiérarchie: les 7 membres du Comité Permanent partageront la tutelle des quatre plus grandes institutions: le PCC, l’APN (Assemblée populaire nationale), le Conseil d’État et la CCPPC (Conférence consultative politique du peuple chinois), la CCDP et le Secrétariat du Parti. Les 18 autres membres du Bureau Politique seront affectés à la direction des organes centraux du Parti (Secrétariat, Politique légale, Propagande, Organisation), du Conseil des affaires d’État, de l’APL et des plus importantes divisions territoriales (difang) — les 4 municipalités de rang provincial Pékin, Shanghai, Tianjin et Chongqing et la province du Guangdong.

Les affectations sectorielles des nouveaux membres dépendent souvent de leur provenance politique et représentent leurs ressources de pouvoir. Toutefois, parmi les composantes du BP, le nombre des responsables provinciaux tend à s’accroître. Les secrétaires du parti des cinq régions territoriales mentionnées plus haut sont quasiment membres de droit[xiv]. Ce n’est donc pas par hasard que les deux membres de la génération née dans les années 1960, Hu Chunhua et Sun Zhengcai, ont été nommés, dès le lendemain du Congrès, respectivement au poste de secrétaire du Parti de la province du Guangdong et de la municipalité de Chongqing.

III. Jeu de factions et autres facteurs d’influence politique au sommet

 Les factions Jiangpai, Tuanpai et Taizidang

Le Congrès s’est déroulé comme une machinerie bien rodée. Mais les différends politiques et la lutte des factions, fort peu transparents, font inévitablement partie de la vie du Parti. De nos jours, les principales factions sont appelées couramment Jiangpai (faction de Jiang Zemin) et Tuanpai/Hupai (faction de la Ligue de la Jeunesse communiste/faction de Hu Jintao . La première appellation désigne le réseau de protection lié à l’ancien secrétaire général Jiang Zemin, au pouvoir entre juin 1989 et octobre 2002. La seconde se rapporte au réseau de la Ligue de Jeunesse communiste qui a été à la base du pouvoir de Hu Jintao. Le terme Taizidang (« parti des princes héritiers » ou « princelings ») — désignent les cadres supérieurs civils et les officiers issus des familles de vétérans, ou ceux qui leur sont liés par mariage. Compte tenu d’un certain effet générationnel, le nombre des taizidang attachés à de hautes fonctions publiques est proportionnellement assez important: 4 membres du CP sur 7 — y compris le secrétaire général Xi Jinping —, et 3 militaires de la CAM sur 10 (11 en tout dont le président Xi Jinping). D’une manière générale, les princelings sont vus comme des personnes qui ont fait plus facilement carrière grâce aux relations de leurs parents. Mais il est difficile de les considérer comme une faction structurée car leurs réseaux de protection sont variés et leurs inspirations idéologiques différentes[xv]. Notons également qu’il existe deux autres formes de protection politique : la situation de mishu — les secrétaires de hauts dirigeants- et les tongxiang — compatriotes de la même région qu’une personnalité importante. L’appui d’un tongxiang parait particulièrement courant au sein de l’armée[xvi].

Chercheur sino-américain de la Brookings Institution, Cheng Li a suivi et répertorié les parcours des principaux dirigeants de rang provincial/ministériel chinois depuis les années 1980. À la base de ces données, il estime qu’il existe actuellement deux alliances politiques à la direction centrale du PCC: une coalition des élitistes (jingying lianmeng) et une coalition des populistes (mincui lianmeng). La première regroupe les princelings et la faction Jiangpai; la seconde équivaut à la faction tuanpai/Hupai. Ces deux coalition se distinguent par leurs priorités politiques opposées : les élitistes privilégient l’efficacité de l’économie et la croissance du PIB ; les populistes donnent la priorité à la justice sociale et à la cohésion de la société. Globalement, les premiers prédominent dans les secteurs économiques et représentent les intérêts des régions côtières. Les seconds contrôlent les structures du parti à divers échelons et représentent les intérêts des régions intérieures. Cette distinction se fait plus sur des critères socio-économiques que sur des critères politiques[xvii]. La thèse de Cheng Li sur ces deux coalitions est souvent critiquée. Son intérêt me semble être surtout de classer les hauts dirigeants en fonction des soutiens dont ils ont bénéficié dans leur ascension.

 

Le Comité permanent est un haut lieu de compétition pour les deux camps. Ainsi, l’élimination de la course finale de Liu Yandong, Li Yuanchao et Wang Yang — tous trois de tuanpai —, est considérée par nombre de commentateurs comme un échec essuyé par le camp Hu et une victoire remporté par le camp Jiang. Les tableaux ci-dessous établis par Li Cheng, indiquent un rapport de force de 6 contre 1 ou 5 contre 2 (Li Keqiang + Liu Yunshan) en faveur de la faction Jiang dans le nouveau CP. Mais un rééquilibrage des deux factions se manifeste dans la composition du BP: sur un total de 25 membres, 12 appartenant à la faction Jiang contre 11 à la faction Hu; les membres restants s’avèrent inclassables (v. Tableaux 1 et 2) [xviii]. Cette répartition montre aussi, me semble-t-il, que les contraintes institutionnelles et la pression du consensus ont conduit à réduire la prédominance d’un individu ou d’un seul clan. L’ancienneté demeurant un critère important dans la promotion des élites, il est logique qu’un bon nombre de membres du Comité permanent soient parvenus en haut de l’échelle hiérarchique au cours du règne de Jiang Zemin en 1989-2002. À leur tour, bien des membres plus jeunes du Bureau politique ont été promus sous l’égide de Hu Jintao en 2002-2012. En Chine comme ailleurs, le pouvoir dépend désormais principalement de la nature des fonctions exercées. Si le jeu de factions n’est pas absent, il n’exclut pas le partage des pouvoirs.  Notons que ce genre de classement en fonction de l’appartenance à telle ou telle faction n’a qu’une valeur indicative, voire temporaire. À mesure que les anciens protecteurs prennent leur retraite, leur influence dans la vie politique diminue progressivement. Sur le plan institutionnel, le problème actuel du sommet semble moins être la domination d’un clan ; il relève plutôt de la dispersion du pouvoir. De toute évidence, le nouveau Comité Permanent n’est pas l’équipe de Xi Jinping. De même, le nouveau gouvernement ne constitue pas l’équipe de Li Keqiang qui assume la charge de premier ministre.

Complexe et peu transparent, le jeu de factions peut aussi brouiller les orientations politiques réelles de chaque camp. Un Jiang Zemin qui continue à s’exhiber en public après sa retraite s’attire des critiques sur son empiètement dans les affaires publiques. Mais selon des sources officieuses, sa faction est plus « libérale » que celle de Hu Jintao. Proche de Hu et conservateur renommé, l’ancien responsable de l’Académie en sciences sociales, Chen Kuiyuan, y a mené tambour battant, dans les années 2000, une campagne de critique du « néo-libéralisme ». Mais le bras droit de Jiang, Zeng Qinghong, n’en fit jamais état dans l’École centrale du parti dont il était directeur[xix]. De l’avis général, les actes de contrôle et de répression sur les médias et  sur Internet se sont considérablement multipliés sous le règne de Hu Jintao par rapport à l’époque de Jiang. Cela dit, le jeu de factions ne se rapporte pas toujours à des oppositions politiques; les luttes de pouvoir, les rivalités de groupe ou de famille peuvent compter davantage.

Pouvoir d’influence des vétérans (yuanlao ganzheng)

Une autre originalité est que l’intervention des vétérans (yuanlao ganzheng) est un phénomène récurrent dans la vie politique du PCC. Divers signes montrent qu’ils continuent à exercer un pouvoir d’influence important, notamment à travers la nomination de leurs proches. Le retrait complet de Hu Jintao a été la plus grande surprise du 18e Congrès. Car beaucoup pensaient qu’il aurait  conservé encore quelque temps sa fonction de président de la CAM, comme l’avait fait son prédécesseur Jiang Zemin. On ignore encore le contexte exact de sa décision. Son geste a été largement salué par les commentateurs et, en particulier, par son successeur Xi Jinping, visiblement très heureux de pouvoir disposer, dès le début de son mandat, d’un champ de pouvoir entièrement libre. Ce retrait créera peut-être une jurisprudence institutionnelle pour l’avenir.

D’un autre côté, le pouvoir d’influence des anciens membres du CP est dans une certaine mesure institutionnalisé lors de certaines occasions de la vie du Parti. Ainsi dans le comité permanent de la présidence (zhuxituan changwei) du congrès, une partie des sièges leur sont systématiquement réservés. Parmi les 41  membres du comité permanent de la présidence du 18e Congrès, on comptait 29 dirigeants du 17e BP et de son secrétariat; les 12 autres étaient des anciens membres du CPBP. Ils étaient, dans l’ordre officiel, Jiang Zemin, Li Peng, Wan Li, Qiao Shi, Zhu Rongji, Li Ruihuan, Song Ping, Wei Jianxing, Li Lanqing, Zeng Qinghong, Wu Guanzheng et Luo Gan. A ce titre, ils sont également sollicités pour participer aux « réunions de sélection démocratique » (minzhu tuijianhui) mentionnées plus haut, ainsi qu’à d’autres formes de négociation et de consultation pour la sélection de successeurs ou pour le règlement des affaires importantes. En effet, la participation des vétérans pourrait réduire les risques politiques dans le règlement de crises graves comme l’affaire Bo Xilai en 2012. Une certaine institutionnalisation des prérogatives des vétérans pourrait aussi avoir pour effet de neutraliser l’influence trop importante d’un seul individu, comme par exemple celle de Jiang Zemin.

Insuffisante institutionnalisation de la succession au pouvoir

Bo XilaiL’affaire Bo Xilai — appelée aussi l’affaire de Chongqing — a été la plus grande crise qu’ait rencontrée le PCC depuis les événements de Tian’anmen de 1989. Membre du BP du 17e Congrès, Bo Xilai (né en 1949) a été nommé en novembre 2007 secrétaire du Parti de la municipalité de Chongqing. Il s’est employé à y développer une croissance économique rapide et une urbanisation profitable aux petits gens et aux paysans. Cette expérience a été acclamée comme le « modèle de Chongqing » par certains économistes, hommes politiques et intellectuels. A partir de 2009, Bo Xilai mena dans sa circonscription une campagne bruyante nommée changhong dahei. Elle consistait d’un côté à frapper fort les mafias (dahei) en recourant à des moyens peu légaux et, de l’autre, à diffuser les chansons rouges (changhong) de l’époque maoïste et à financer massivement les chorales populaires. La démarche populiste de Bo Xilai mettait à profit les ressentiments de la population envers la corruption galopante et les inégalités grandissantes de la société chinoise. Ses méthodes illégales et son inspiration apparemment maoïste provoquèrent la protestation des juristes. Mais visiblement divisée et précautionneuse, la direction centrale tarda à réagir des années durant. Bo Xilai semblait bénéficier du soutien de Zhou Yongkang, un protégé de Jiang Zemin, qui était membre du 17e CP et responsable de la politique judiciaire.

L’entreprise de Bo Xilai s’est soldée par un cuisant échec au début de 2012, après l’éclatement des scandales provoqués par son bras droit Wang Lijun et par sa femme impliquée directement dans un assassinat. Le pouvoir central s’est résolu en juin à révoquer Bo de toutes ses fonctions, puis à l’exclure du Parti sous le prétexte de graves corruptions. Ce n’est sans doute pas la première fois que le Parti rencontre de tels défis dans son propre BP : Jiang Zemin y a procédé en 1995 à l’expulsion de l’ancien secrétaire du parti de Pékin, Chen Xitong ; et Hu Jintao en 2007 à celle de l’ancien secrétaire du parti de Shanghai, Chen Liangyu. Comme Bo, ils furent accusés de corruption. Mais leur crime réel commun avait été d’oser défier l’autorité centrale. Par rapport à ces deux précédents, l’affaire Bo Xilai a pris une dimension inédite avec son intention à peine voilée de disputer à Xi Jinping la position prédéterminée de N° 1 du régime, ou du moins, de gagner une place dans le futur CP. Grâce à son modèle de Chongqing, Bo semblait vouloir se donner une carrure prépondérante dans la course au pouvoir, quitte à enfreindre les règles du jeu tacites fixées au sommet.

En guise de conclusion

L’affaire de Chongqing remet en cause le système de concentration des pouvoirs  entre les mains d’un secrétaire du parti à chaque échelon de l’appareil (yibashou jiquan tizhi). Elle traduit aussi des insuffisances dans le degré d’institutionnalisation du Parti. Les procédures de « sélection démocratique » (minzhu tuijian) promues par Hu Jintao ont apparemment permis à l’été 2012 de surmonter la crise Bo Xilai et d’assurer une passation correcte, pacifique, du pouvoir au 18e Congrès. Mais les difficultés rencontrées dans l’année montrent que l’application de ces nouvelles règles reste bien incertaine.

En second lieu, si le principe de la direction collégiale est désormais de mise au sein du CP, les statuts du Parti ne définissent pas clairement les responsabilités et les prérogatives de chacun. Il semble que les membres du CP disposent chacun d’une voix dans le processus de prise des décisions, ce qui prive le secrétaire général d’un pouvoir discrétionnaire. En outre, si le secrétaire général assume la responsabilité globale d’une politique, ses collègues sont responsables chacun d’un secteur particulier de l’État ou du Parti, et peuvent avoir dans le traitement détaillé des dossiers un pouvoir plus substantiel que le sien. Pour Zhou Ruijin, le principe de la collégialité du pouvoir central est essentiel, mais il est nécessaire de clarifier les prérogatives du secrétaire général et d’instituer le pouvoir discrétionnaire de sa fonction[xx].

Enfin, le déroulement du 18e Congrès montre que le Parti s’efforce d’être représentatif de toutes les catégories de la population. Il ne cesse de perfectionner les techniques de sélection de l’encadrement et du renouvellement des générations, d’inventer des procédures garantissant une compétition politique pacifique et même d’assurer un processus de  « dépersonnalisation » du pouvoir. Mais l’heure a peut-être sonné pour lui de s’attaquer aux maux structurels qui minent de plus en plus la légitimité de son autorité : la corruption galopante, l’État de droit mal assuré, la prépondérance des groupes d’intérêts, l’injustice sociale notamment…. Xi Jinping et sa nouvelle équipe ont manifesté une certaine intention d’y faire face. Mais auront-ils à la fois la volonté politique et la capacité de nouer des alliances au sein du Comité permanent et du Bureau politique ? Jusqu’à présent les signaux sont contradictoires…

Xiaohong Xiao-Planes

(INALCO ASIES-CEC)


[i] Trois autres instances suprêmes sont également renouvelées à chaque congrès, le plus souvent à partir des listes proposées par le nouveau CPBP: le Secrétariat du comité central (Shujichu), la Commission des Affaires Militaires et la Commission du contrôle disciplinaires du Parti.

[ii] «Zhongguo gongchangdang dangzhang» (Statuts du Parti communiste chinois)

[iii] Li Cheng, « Opportunity Lost? Inside China’s leadership transition », le 16 novembre, 2012, http://www.brookings.edu/.

[iv] Le 18e Congrès a réuni 2270 délégués, soit 50 de plus que le 17e, en raison du nombre croissant des adhérents. Pour une enquête sociologique des nouvelles recrues du PCC, v. Duchâtel Mathieu et Zylberman Joris, Les nouveaux communistes chinois. Décryptage du recrutement de nouveaux adhérents par le PCC, Paris, Armand Colin, 2012.

[v] Ces informations sur la sélection des délégués sont essentiellement tirées de l’article suivant que je cite une fois pour toutes: Sun Rongfei, « Jiexi dangdaihui — Zhonggong shibada huanjie jishu fenxi » (Analyse des techniques de renouvellement du 18e Congrès du PCC), http://www.21ccom.net/articles/zgyj/ggzhc/article_2012110370276_2.html, consulté le 4 novembre 2012.

[vi] Les « unités d’élection » (xuanju danwei) sont au nombre de 40, dont 38 sont identiques aux délégations présentes au congrès. Les deux restantes sont les deux Comités du travail de PCC de Hong Kong et de Macao. Elles participent au Congrès en intégrant probablement la délégation des administrations de l’État central en raison du principe d’ « un pays deux systèmes ».

[viii] «Laobanmen ruhe dangxuan shibada daibiao» (Comment des patrons sont-ils élus délégués du 18e Congrès), http://economics.dwnews.com/news/2012-11-05/58942752-4.html, consulté le 6 novembre 2012.

[ix] Dans la composition des délégués du 18e Congrès, les ouvriers représentent 7,4% (5,1% de plus qu’au précédent congrès), les femmes 23% (+ 2,9%) et les minorités ethniques 11%, un chiffre légèrement supérieur à celui de 17e Congrès. En outre, 64.8% de délégués sont âgés de moins de 55 ans ; 93,5% possèdent des diplômes universitaires ; et 72,2% ont adhéré au Parti après 1978. http://www.chinanews.com/gn/2012/11-07/4310507.shtml, consulté le 8 novembre 2012.

[x] Agence Xinhua, http://xinhuanet, le 14 novembre 2012.

[xi] http://www.caixin.com/, le 15 novembre 2012.

[xii] Ces informations relatives à la procédure de sélection des membres du BP sont tirées de l’article suivant que je cite une fois pour toutes: Zhou Ruijin, «Cong lishi shijiao kan shibada — liangdian, xin tedian» (Points lumineux et caractères nouveaux: le 18e Congrès considéré en perspective historique), http://www.politicalchina.org/NewsInfo.asp?NewsID=227356,consulté le 8 janvier 2013. V. aussi « L’élection avec écart des membres du Comité permanent du Bureau politique avant le 18e Congrès» –Reuters.com.webarchive, le 21 novembre 2012.

[xiii] Li Yuanchao vient d’être élu vice-président de la RPC à l’Assemblée populaire nationale en mars dernier. Liu Yandong et Wang Yang ont été parallèlement nommés second et troisième vice-premier ministres, placés juste derrière le premier vice-premier ministre Zhang Gaoli, membre du Comité permanent du Bureau politique. Sauf contre-temps, Li et Wang devraient faire leur entrée au Comité permanent dans 5 ans au prochain congrès. Âgé de 55 ans, Wang Yang pourrait même s’y assurer encore deux mandats de changwei.

[xiv] Cheng Li, «China’s Midterm Jockeying: Gearing Up for 2012 (Part 1: Provincial Chiefs), in China Leadership Monitor, No. 31, Brookings Institution.

[xv] Les princeling sont exposés à une très forte inimitié de l’opinion publique et des autres cadres. Il existe des raisons de penser que cela les a contraints à faire preuve de compétences et de mérites élevés. C’est le cas de Xi Jinping mais aussi de Zhang Dejian et de Wang Qishan. Leurs compétences en matière économique et financière semblent largement reconnues. L’armée a servi de refuge pendant les années tumultueuses de la révolution culturelle aux nombreux descendants des hauts dirigeants militaires et civils. Plusieurs d’entre eux sont parvenus au grade de général et pourraient entrer dans la course lors du renouvellement de la CAM. Les plus connus sont Liu Yuan, fils de l’ancien président de la RPC Liu Shaoqi, Zhang Haiyang, fils de l’ancien vice président de la CAM Zhang Zhen, et le gendre de l’ancien secrétaire général Hu Yaobang, Liu Xiaojiang. Ils sont tous les trois généraux à trois étoiles (le grade le plus élevé) et membres du 17e CC. Mais aucun d’entre eux n’est finalement entré dans la nouvelle CAM. Selon le spécialiste américain de la sécurité, Taylor Fravel, la composition du nouveau leadership militaire a privilégié la promotion d’officiers professionnels, compétents et politiquement neutres (zhengzhi zhongli) mieux intégrés dans le processus de modernisation de l’armée http://www.creaders.net, le 31 décembre 2012.

[xvi] Cheng Li, « China’s Midterm Jockeying: Gearing Up for 2012 (Part 3: Military Leaders) », in China Leadership Monitor, no. 33, Brookings Institution.

[xvii] Princeling et ancien membre du CP, Zeng Qinghong demeure très actif sur le plan politique, comme on l’a mentionné plus haut: il a joué un rôle déterminant dans l’invention de la nouvelle procédure de sélection des membres du BP. Il est en effet considéré par beaucoup comme leader officieux des princelings désireux de consolider les bases du pouvoir communiste.

[xviii] Cheng Li, « Opportunity Lost? Inside China’s leadership transition », le 16 novembre, 2012, http://www.brookings.edu/.

[xix] Gao Yu, «Hu Jintao luotui zhijin chengmi» (L’énigme du retrait complet de Hu Jintao), http://www.dw.de/a-16443543, le 30 décembre 2012.

[xx] Zhou Ruijin, «Cong lishi shijiao kan shibada…, op. cit.

Je remercie Mme Marie-Claire Bergère, MM. Yves Chevrier, Lucien Bianco et Alain Roux pour les commentaires dont ce texte a bénéficié. Des remerciements particuliers doivent être réservés à M. Jean-Luc Domenach pour les nombreuses corrections de forme et de fond qu’il a suggérées.

Pour citer cet article : Xiaohong Xiao-Planes, « Le 18e congrès du PCC : institutionnalisation du Parti et jeu des factions », SinoPolis, mai 2013.

Revue Le Banquet : Qu’est-ce que la Chine ?

1-banquet_no31v2-698c0-63587Le numéro 31 de la Revue Le Banquet (paru au mois de février) consacre un dossier à un état de la Chine à l’issue du 18ème Congrès du PCC. Les articles réunis par la revue, loin de tenter une quelconque exégèse des discours de Xi Jinping ou la mise au jour de la véritable identité du nouveau dirigeant, s’attachent à identifier les tendances de fond de la société et du politique en Chine.

 

Sommaire du dossier :

QU’EST-CE QUE LA CHINE ? PARTIE I

La Chine par-delà le 18e congrès du Parti Communiste Chinois

Paul CHARON, Pour une sociologie de l’État chinois ou comment interpréter les faiblesses d’un géant
Émilie FRENKIEL, Parler politique, les différents courants intellectuels en Chine
Thomas VENDRYES, Le développement de la République Populaire de Chine : un miracle et un modèle ?

Matthieu TIMMERMAN, Qu’est-ce que l’autoritarisme chinois ?
Jérôme DOYON, L’évolution d’une organisation révolutionnaire : la Ligue des jeunesses communistes comme outil d’encadrement des jeunes et de formation d’une nouvelle génération d’apparatchiks
Judith AUDIN, Politiques du logement urbain en Chine, du communisme à l’économie de marché : genèse d’une économie politique de l’assujettissement

L’intégralité du sommaire du numéro ainsi que des informations sur la revue sont disponibles sur le site du Banquet.

Entretien avec Hugo Meijer : La politique américaine de contrôle des exportations de technologies duales vers la Chine

SinoPolis : Pourriez-vous résumer votre parcours ?

Hugo Meijer : J’ai commencé par un BA en Italie, avec une majeure en économie, puis j’ai fait un master en relations internationales à Johns Hopkins ; dans ce cadre j’ai effectué une année à Bologne et une année à Washington. Je suis aujourd’hui doctorant à Sciences Po rattaché au CERI et à l’IRSEM et travaille sous la direction de Bertrand Badie.

SP : Dans quels courants théoriques vos travaux s’inscrivent-ils ?

HM : Dans ma thèse, je pars de deux théories des relations internationales, le réalisme néoclassique et le libéralisme. Le réalisme néoclassique, même s’il prend en considération des variables internes, donne la primauté aux facteurs externes et considère que la politique étrangère est élaborée par une élite moniste, compacte et homogène. Le libéralisme considère de son côté que les déterminants de la politique étrangère sont essentiellement internes et qu’elle est le produit de compétitions entre coalitions d’acteurs sociaux où l’Etat joue un rôle relativement neutre d’arbitre. J’essaye de mettre dos à dos ces deux théories en montrant qu’il faut dépasser cette dichotomie classique, mais à mon sens obsolète, entre déterminants internes et externes. Je propose un schéma explicatif qui prend en considération des variables externes et internes et également les effets de rétroaction des facteurs internes sur les facteurs externes et vice versa. En ce qui concerne l’analyse des processus internes, j’utilise par ailleurs les méthodes de la sociologie des élites, notamment les méthodes réputationnelle, positionnelle et décisionnelle.

SP : Vous travaillez sur la politique américaine en matière d’exportations de technologies duales vers la Chine, comment définiriez-vous cette politique ? Quels en sont les enjeux ?

HM : Il faut d’abord comprendre ce que sont les technologies à double usage. Ce sont des technologies susceptibles d’avoir une utilisation tant civile que militaire. Elles peuvent être développées à des fins militaires pour être ensuite appliquées commercialement ou inversement. Un exemple classique est celui des ordinateurs à haute performance ou super-ordinateurs qui peuvent être utilisés pour des applications civiles comme les prévisions météorologiques, mais aussi dans les domaines militaires et du renseignement, par exemple pour le guidage de missiles balistiques, la simulation d’explosion nucléaire ou encore la cryptographie. Je me penche donc sur la question du contrôle des exportations américaines vers la Chine. L’enjeu principal est cet arbitrage qui doit se faire constamment entre d’un côté les intérêts économiques (créations d’emplois, exportations, croissance…) et de l’autre les implications militaires de transferts de technologies sensibles que la poursuite même de ces intérêts économiques risque d’engendrer. Il y a donc toujours un arbitrage entre ces intérêts économiques et la volonté de maintenir un écart technologico-militaire avec la Chine. Ce qui est intéressant dans la relation sino-américaine, c’est justement que s’est développé, à partir de 1979, une relation d’interdépendance économique mais que dans le même temps la Chine est perçue par les Etats-Unis comme leur plus probable near peer competitor militaire. La relation sino-américaine est par conséquent caractérisée par un mélange d’intérêts économiques mutuels et de compétition dans le domaine militaire. La politique d’exportation de technologies à double usage est intéressante à explorer car elle se situe à la frontière de ces deux enjeux.

SP : Vous dites que la fin de la Guerre froide a été marquée par un affaiblissement des capacités de contrôle des exportations de technologies duales. Comment peut-on l’expliquer ?

 HM : Il faut d’abord souligner et comprendre pourquoi le contrôle des exportations pendant la Guerre froide était efficace et, à mon sens, il y a trois raisons principales. La première est que dans le cadre de la compétition Est-Ouest, durant la Guerre froide, il y avait une institution multilatérale le CoCom (Coordinating Committee for Multilateral Export Controls) qui était efficace parce qu’elle prévoyait une règle d’unanimité, tous les Etats disposaient donc d’un droit de véto sur les exportations de produits sensibles des autres Etats membres. Ensuite, il y avait une perception commune de la menace entre Européens et Américains et un objectif commun : retarder la progression qualitative des capacités militaires de l’URSS ; enfin il y avait une sorte d’oligopole technologique de l’Ouest qui rendait plus facile le contrôle des exportations de technologies à double usage. Après la Guerre froide, ces éléments ont été remis en cause. Le cadre multilatéral a été affaibli. Les Européens (notamment la France, la Grande-Bretagne et l’Allemagne) ont exercé de fortes pressions visant à démanteler le CoCom. Suite à ces pressions, le CoCom fut remplacé par l’Accord de Wassenaar mais celui-ci ne prévoit pas de droit de véto sur les exportations individuelles des autres pays membres. Par conséquent, par rapport au CoCom, l’institution multilatérale de l’après-Guerre froide est un système moins efficace dans l’établissement de contrôles aux exportations de technologies sensibles. Il y a d’autres dynamiques qui ont affaibli la capacité des Etats-Unis à contrôler les exportations de technologies sensibles vers la Chine : la commercialisation de la base industrielle du Pentagone et la diffusion technologique à l’échelon mondial. Il faut préciser ces deux points. Jusqu’aux années 1980, les technologies de pointe ayant des applications militaires étaient développées par le secteur militaire avec des financements du gouvernement et trouvaient ensuite des applications civiles, c’est le cas par exemple d’Internet ou du GPS. A partir de la fin des années 1980, les dépenses de recherche et développement (R&D) du secteur commercial (civil) ont progressivement dépassé celles du gouvernement américain. Le secteur civil est désormais capable de produire beaucoup plus rapidement des technologies de pointe et celles-ci sont ensuite intégrées et adaptées pour des applications militaires. C’est le passage du spin-off au spin-on. Cette évolution a un impact important sur la diffusion des technologies à l’échelon mondial. Ces technologies étant développées dans le secteur commercial, et celui-ci étant mondialisé, il y a eu une prolifération des sources alternatives d’approvisionnement pour les technologies à double usage. Il est donc devenu plus facile pour des pays ciblés par le contrôle des exportations américain d’importer ces technologies, ce qui a affaibli la capacité des Etats-Unis à contrôler les exportations vers la Chine.

Autre facteur important – et c’est une différence fondamentale entre la relation Etats-Unis-URSS et Etats-Unis-Chine -, c’est l’interdépendance économique. Celle-ci qui implique des enjeux économiques majeurs pour l’industrie des hautes technologies qui a exercé un lobbying important pour que le gouvernement américain libéralise les contrôles aux exportations. Dernier facteur, plus récent, le développement des capacités autonomes chinoises dans le domaine des hautes technologies. La Chine a par exemple développé en 2010 l’ordinateur le plus performant au monde, dans ce cas, le contrôle des exportations d’ordinateurs à haute performance vers la Chine perd sa raison d’être.

SP : Comment les décideurs américains perçoivent-ils la montée en puissance de la Chine et les investissements massifs que celle-ci consent dans le domaine de la recherche ?

HM : L’une des principales préoccupations des décideurs américains en matière de technologies à double usage, ce sont les technologies qui permettent à la Chine de développer ses capacités de C4ISR (Command, Control, Communications, Computers, Intelligence, Surveillance and Reconnaissance) et de guerre en réseau. Par ailleurs, la Chine elle-même est dans une phase de transition vers une commercialisation croissante de sa base industrielle et technologique de défense, dont un des objectifs est de bénéficier des taux d’innovations élevés du secteur civil afin de développer des hautes technologies ayant des applications militaires et de réduire l’écart technologique avec les Etats-Unis et les européens. Tai Ming Cheung l’a bien montré dans son livre Fortifying China. Dans ce contexte, les technologies de l’information et de la communication ont un rôle important dans le processus de modernisation de l’armée chinoise. Le développement de ce que l’on a appelé le « triangle digital » est un problème considérable en matière de contrôles des exportations. Ce triangle digital est composé de l’industrie chinoise des technologies de l’information (Huawei, Zhongxing et Julong), la bureaucratie chargée de la recherche et développement et l’APL. Ces trois pôles entretiennent des liens étroits et il est extrêmement difficile de savoir, lorsque l’on vend une technologie à la Chine, dans quelle mesure ce que l’on appelle le end user est lié à l’armée. Et c’est une préoccupation majeure pour les décideurs américains d’ailleurs citée explicitement dans le dernier rapport du Pentagone sur l’armée chinoise.

SP : La réduction de la capacité des Etats-Unis à contrôler la diffusion de technologies sensibles vers la Chine a-t-elle eu un impact sur la modernisation de l’armée chinoise ?

HM : Oui, dans une certaine mesure. Si on prend par exemple les technologies qui contribuent au C4ISR, moyens de télécommunications, super-ordinateurs, tout à fait. La difficulté croissante des Etats-Unis à contrôler la diffusion de ces technologies a facilité la modernisation de l’armée chinoise en matière de C4ISR. Mais il reste cependant des limites considérables, la Chine rencontre encore de nombreuses difficultés d’absorption des hautes technologies étrangères. En outre, il ne faut pas oublier que les technologies à double usage ne constituent que l’une des sources de la modernisation militaire chinoise avec les importations d’armes conventionnelles, la recherche et développement autonome et l’espionnage industriel et militaire.  Et les forces militaires conventionnelles (et nucléaires) chinoises souffrent d’un retard important face à leurs équivalents américains. Plusieurs membres de l’administration américaine m’ont affirmé qu’il existe une politique officieuse visant à maintenir un écart d’une ou deux générations technologiques entre les Etats-Unis et la Chine. Cette ambition est néanmoins de plus en plus difficile à atteindre.

SP : Certains membres de l’administration américaine considèrent-ils que cette politique est vouée à l’échec ?

HM : Il y a eu un changement d’approche, y compris au Pentagone, au sujet du contrôle des exportations vers la Chine. Avant on utilisait les contrôles des exportations comme un barrage, pour essayer de maintenir un écart technologique. C’était une sorte de containment technologique. Mais cela est de plus en plus difficile en raison des dynamiques que je viens d’évoquer. La réduction de la capacité de contrôler la diffusion de technologies sensibles vers la Chine et la commercialisation de la base industrielle du Pentagone ont amené celui-ci à modifier sa position dans l’élaboration de la politique de contrôles à l’exportation. Alors que dans les années 1980 le Département de la Défense était un veto player – il s’opposait à toute libéralisation des contrôles –, il considère aujourd’hui que des contrôles à l’exportation excessivement contraignants risquent d’affaiblir la base industrielle commerciale, qui dépend dans une très large mesure des exportations, et de limiter la capacité de l’industrie de réinvestir les profits dans la R&D de technologies de nouvelle génération. Ceci, à son tour, affaiblirait la capacité du Pentagone à avoir accès aux technologies de « l’état de l’art ». En d’autres termes, la commercialisation de la base industrielle du Pentagone implique un intérêt croissant de celui-ci à libéraliser les contrôles à l’exportation (ou du moins à éviter l’imposition de contrôles excessivement stricts). Les Etats-Unis ne tentent donc plus uniquement de contrôler la diffusion de technologies sensibles vers la RPC (keep them behind) mais de courir en tête (run faster). Cela implique des investissements massifs en R&D de technologies de pointe mais aussi une libéralisation des contrôles lorsqu’ils sont inefficaces. C’est un changement de paradigme majeur dans la relation sino-américaine depuis la fin de la Guerre froide.

SP : Quelles sont les restrictions qui perdurent ou que le gouvernement maintient en priorité ?

 HM : Les sanctions prises à la suite des évènements de Tian’anmen notamment dans le domaine des armements. Dans ce domaine, la question de la libéralisation des contrôles et/ou la levée des sanctions ne fait même pas débat. En ce qui concerne les technologies à double usage, d’une part, dans le domaine satellitaire il y a eu libéralisation au début des années 1990, mais depuis il y a eu revirement et les exportations de satellites sont revenues sous l’autorité du département d’Etat (qui détient l’autorité sur le contrôle des exportations de matériels de guerre). Les Etats-Unis sont désormais le seul pays au monde à définir et contrôler les satellites commerciaux comme étant des armes (et non pas comme des technologies à double usage). D’autre part, dans le domaine des hautes technologies de l’information et de la communication il y a eu des libéralisations massives des contrôles.

SP : Comment et par qui les décisions d’exporter une technologie duale sont-elles prises ?

HM : Il faut distinguer le processus d’attribution de licence pour vendre des hautes technologies et le policy making c’est à dire l’établissement de règles. Néanmoins dans les deux cas les mêmes institutions sont impliquées, on parle de triumvirat : le département d’Etat, le département du Commerce et le département de la Défense. L’autorité en matière de contrôle des exportations de technologies à double usage est détenue par le département du Commerce mais il s’agit d’un processus inter-agences (pour les matériels de guerre, c’est le Département d’Etat qui détient l’autorité sur le contrôle des exportations). En cas de conflit, le Conseil de sécurité nationale tente de faire émerger un accord. Les services de renseignement sont là pour analyser les liens de l’entreprise acquéreuse et de ses propriétaires avec l’APL et l’usage (end-use) – civil ou militaire – du bien une fois exporté.

SP : Quelles sont les positions respectives des principales agences américaines concernées  par la question ? Peut-on identifier des conflits ?

 HM : Il y a des conflits récurrents notamment entre le département du Commerce et le département de la Défense. Le département d’Etat de son côté est extrêmement fragmenté : le China desk et la section économique prônent des positions flexibles, visant à assurer le développement des relations économiques sino-américaines et la stabilité de la relation bilatérale, alors que le political military affairs bureau est plutôt proche des positions du Pentagone. Dans ces conditions le département d’Etat a des difficultés pour trouver un consensus en son sein. Il y a aussi des divergences entre les fonctionnaires et les conseillers politiques. La position du Pentagone a profondément évolué. Il est pris dans une contradiction entre la volonté de retarder la progression qualitatives des forces militaires chinoises et la nécessité de favoriser la R&D de l’industrie américaine des hautes technologies, ce qui exige que les contrôles à l’exportation ne soit pas excessivement restrictifs.

SP : Globalement peut-on dire qu’il y a une continuité des politiques américaines ?

HM : Le gouvernement Clinton avait massivement libéralisé les contrôles à l’exportation. Bush a eu une approche plus restrictive des contrôles à l’exportation sous l’influence de ceux que l’on appelle les « faucons ». Au Congrès, il y a un consensus au sein des Démocrates et une partie des Républicains pour dire que le système de contrôle est inefficace. La division est forte chez les Républicains. Le débat au Congrès est néanmoins monopolisé par quelques faucons. Ils ont un message de 10 secondes qui, en matière d’exportations de satellites, a fait mouche pendant une décennie : satellites = missiles = menaces.  Cela pourrait cependant changer sous l’administration Obama, qui a pris conscience des effets néfastes de contrôles extrêmement restrictifs sur l’industrie satellitaire.

SP : Côté chinois, quels sont les acteurs impliqués dans l’importation des technologies duales ? Le gouvernement américain prend-il en considération cet élément dans sa décision ?

 HM : Au niveau étatique c’est le MOFCOM qui joue le rôle principal. Les Etats-Unis considèrent – et les cables diplomatiques publiés par Wikileaks le montrent bien – qu’il n’est pas toujours fiable. Les entreprises chinoises qui doivent faire l’objet d’un contrôle de la part des autorités américaines avant ou après la vente d’un bien à double usage sont souvent informées à l’avance par le MOFCOM du jour et de l’heure de cette visite, ce qui rend les contrôles ex-post de l’utilisation de ces biens souvent inefficaces.

Propos recueillis par Paul Charon.

Pour citer cet article : “Entretien avec Hugo Meijer : La politique américaine de contrôle des exportations de technologies duales vers la Chine”, SinoPolis, juin 2012. 

 

Anatomie de l’Etat local en Chine, structuration et distribution du pouvoir

 

A l’instar des autres Etats dans le monde, le système administratif local chinois (difang jianzhi 地方建制) s’est constitué par une lente sédimentation de multiples expériences qui se sont succédé dans le temps. L’organisation actuelle est donc le résultat du croisement de diverses influences, d’accidents de l’histoire mais aussi d’une géographie et d’un système politique singuliers. Le terme chinois pour local : difang, n’est pas sans poser problème. On ne saurait le prendre comme un équivalent exact du terme français. La difficulté provient surtout des schèmes mentaux associés au terme difang en Chine, et aux différences notables avec l’expérience européenne. Le terme français local, issu du bas latin localis (de locus, lieu), que l’on retrouve dans la plupart des langues européennes, renvoie à un signifié du même ordre dans toutes ces langues. La géographie (continent de faible dimension) et l’histoire politique (intense fragmentation territoriale) de l’Europe ont construit des représentations toute singulières. Le terme local fait ainsi référence à une proximité à laquelle ne renvoie pas le vocable chinois, la langue chinoise disposant d’autres expressions pour marquer la proximité physique. En français, la commune (ville ou village) – plus petite division territoriale – relève de ce que l’on entend par local, au même titre que le département ou la région (on note tout de même une tendance à l’utilisation du terme régional qui se distingue du local, ce dernier étant plus proche du citoyen). Le système chinois, quant à lui, considère comme local toutes les structures administratives qui ne sont pas du ressort du pouvoir central – difang se définit donc négativement par opposition à zhongyang (中央), le centre, sans inclure nécessairement une notion de proximité –, à l’exclusion des villages, autant dire la majeure partie de l’administration du pays[i]. Le local chinois contient donc un sens plus politique que géographique, en ce qu’il constitue le pendant du centre politique. Les univers de sens européen et chinois sont donc assez éloignés.

L’administration locale chinoise comprend en règle générale – mais nous verrons qu’il y a des exceptions – quatre échelons. Les dimensions colossales du territoire font des deux premiers échelons administratifs (province et préfecture), du strict point de vue de la superficie, l’équivalent d’un Etat européen de la taille de la France pour la province et d’un land allemand ou d’une région française pour la préfecture. Difficile donc de parler de local au sens strict (au sens où l’entend un Européen) pour ces deux niveaux ; en l’espèce, l’administré se trouve bien loin des administrations provinciales et préfectorales et a peu l’occasion de s’y confronter. Le gouvernement de la province du Hunan, sis à Changsha, pourra parfois sembler plus éloigné à un habitant d’un village de la province, que peut l’être la capitale fédérale pour un Allemand lambda. Le « local » au sens européen correspond plutôt, en Chine, aux deux derniers échelons que sont le district (équivalent en superficie d’un département français) et le canton. Toutefois, les Chinois parlent à propos de l’échelon du canton/bourg (xiangzhen) du niveau de base du pouvoir politique (jiceng zhengquan 基层政权). Le village enfin ne constitue pas un échelon administratif mais incarne l’autonomie de base (jiceng zizhi zuzhi 基层自治组织), cela se traduit par l’absence de représentant de l’Etat à ce niveau, même si le Parti dispose bien quant à lui d’une cellule au sein de chaque village[ii]. Une distinction certes artificielle, mais aux propriétés heuristiques, pourra donc être faite entre les différents échelons administratifs en distinguant les niveaux administratifs qui ne participent pas vraiment à la gestion du quotidien des administrés de ceux qui ont un impact plus ou moins direct sur les administrés. Au préalable, une présentation générale des différentes strates administratives paraît néanmoins nécessaire.

Une architecture locale complexe

La constitution de la République Populaire de Chine du 4 décembre 1982 – toujours en vigueur – en son article 30, consacre trois échelons administratifs de l’Etat au niveau local : la province, le district et le canton. Mais de facto, et même parfois de jure, le système s’inscrit rarement dans ce schéma[iii]. Dans certains cas, l’administration locale ne comprend que deux échelons, c’est le cas pour les municipalités autonomes, mais dans d’autres, le système peut instaurer jusqu’à six échelons différents. De plus, le système politico-administratif de la RPC compte plus d’une dizaine de collectivités territoriales et agences locales de nature différente, certaines disposant d’un statut de personne morale, d’autres ne constituant que des administrations déconcentrées. Tâchons de mettre un peu de clarté dans cette complexité.

Le premier niveau local, directement en-dessous du centre politique, comprend trois types de collectivités : les provinces (sheng 省), les régions autonomes (zizhiqu 自治区) et les municipalités autonomes (zhixiashi 直辖市)[iv], auxquelles il faudrait ajouter également les Régions administratives spéciales (tebie xingzhengqu 特别行政区) que sont Macao et Hong Kong (article 31 de la constitution). Ces collectivités sont toutes des personnes morales et, à ce titre, disposent de la personnalité juridique. Le système chinois a également créé des villes sous-provinciales (fushengjishi) placées administrativement sous l’autorité des provinces, elles jouissent néanmoins d’une large autonomie liée notamment à leur puissance économique.

Le second niveau, qui n’est pas prévu par la constitution et ne repose que sur des dispositions législatives ou règlementaires, comprend quatre types d’administration : les préfectures (diqu 地区), les villes-préfectures (dijishi 地级市), les préfectures autonomes (zizhizhou 自治州) et les ligues (meng 盟), lesquelles, héritage de la tradition mongole, ne concernent que la province de Mongolie intérieure. Il faut noter que, dans le cas des municipalités autonomes, les arrondissements (qu  区) constituent de facto le second niveau.

Le troisième niveau correspond le plus souvent au second niveau prévu par la constitution. Il comprend six types de collectivités territoriales : les districts (xian 县), les districts autonomes (zizhixian 自治县), les villes-districts (xianjishi 县级市), les arrondissements, les bannières (qi 旗) et les bannières autonomes (zizhiqi 自治旗).

Le quatrième niveau, qui correspond à l’échelon administratif de base, compte trois différents types de collectivités : les cantons (xiang 乡), les cantons ethniques (minzuxiang 民族乡) et les bourgs (zhen 镇).

L’administration locale éloignée : provinces et préfectures

Ces deux échelons du pouvoir – placés en l’espèce dans une seule et même catégorie sur la base de leur éloignement du village – présentent des différences notables, dont une essentielle : alors que les provinces, administration clé dans le dispositif de l’Etat, sont des administrations décentralisées disposant de ressources parfois colossales, les préfectures sont des administrations déconcentrées des provinces.

La province : la tentation centrifuge

L’administration provinciale voit remonter ses origines à la dynastie des Yuan : ce sont les Mongols qui ont instauré cet échelon afin, semble-t-il, de faciliter le contrôle militaire du territoire[v]. Les Ming ont par la suite jugé utile de conserver une telle structure. Les provinces ont perduré depuis dans des dimensions semblables à ce qu’elles étaient sous les Yuan. Lors de la prise du pouvoir par les communistes en 1949, ces derniers ont décidé de la création de six grandes régions (daxingzhengqu 大行政区) chacune regroupant et administrant plusieurs provinces. Mais le pouvoir de facto de telles macro-régions ne pouvait qu’entrainer la suspicion de Mao, qui décida de leur suppression lors de la rédaction de la constitution de 1954.

La République Populaire de Chine compte aujourd’hui 33 administrations locales du premier échelon, provinces ou équivalent (sans Taiwan mais avec Hong Kong et Macao). C’est peu au regard de la situation de la plupart des autres pays dans le monde ; les Etats-Unis par exemple comptent 50 Etats fédérés pour une superficie comparable à celle de la Chine, la Russie, d’une superficie certes plus importante, réunit 89 Etats, et, même au Japon, pays de faible dimension, on dénombre 47 régions[vi]. Les provinces chinoises sont donc, d’un point de vue purement comparatif, peu nombreuses et par conséquent de grande dimension. Cela va de pair, en toute logique, avec un pouvoir potentiellement considérable et des responsabilités essentielles.

Pour le centre, la province représente donc un échelon majeur, non seulement parce qu’il s’agit du premier niveau local chargé de faire appliquer les directives centrales, mais également parce que les tentations centrifuges sont constamment présentes et l’éventualité d’un éclatement du pays une crainte vivace. Le développement économique qui a suivi la mise en œuvre des réformes a ravivé ces inquiétudes et nombre de provinces, notamment celles qui ont le plus profité de l’enrichissement du pays, rechignent à participer à l’effort collectif. Les dirigeants des provinces côtières sont fréquemment habités par un sentiment de spoliation au profit des provinces du centre jugées incapables de se développer. Dès lors, le lien politique demeure le meilleur outil entre les mains du Parti pour maintenir l’unité d’action.

En 1984, dans le cadre du processus de décentralisation, le pouvoir central a décidé que seules les nominations des cadres provinciaux seraient décidées à Pékin, le gouvernement provincial se chargeant de la nomination de l’échelon inférieur. Les deux-tiers des nominations qui étaient auparavant du ressort du centre, sont ainsi passées sous la responsabilité des cadres provinciaux. Cette réforme a eu pour effet de renforcer le localisme et le clientélisme autour des provinces. Le pouvoir, sans revenir sur cette décision, tente aujourd’hui de recentraliser par d’autres moyens[vii].

La très grande dimension des provinces que nous avons soulignée et le vide immense entre ces dernières et le gouvernement des districts a poussé les responsables provinciaux à se doter d’administrations déconcentrées pour encadrer le travail des districts, ce qui a conduit au maintien de l’échelon de la préfecture.

La préfecture : un gouvernement sans base constitutionnelle

Lors de l’installation du régime en 1949, chaque province du pays administrait environ 90 districts de 4 millions d’habitants en moyenne. Assumant la gestion de zones immenses, avec des cadres à l’échelon du district parfois peu coopératifs, les gouvernements des provinces n’ont eu d’autre choix que de s’appuyer sur les administrations du niveau préfectoral (diji xingzheng danwei 地级行政单位). A vrai dire, l’existence d’une administration entre la province et le district (échelons reconnus par la constitution) est fort ancienne. Les nationalistes par exemple s’appuyaient sur des arrondissements spéciaux (zhuanqu 专区) que les communistes ont conservés avant de les transformer, dans les années 1970, en préfectures (diqu 地区). Avec le lancement de la politique de réforme et d’ouverture et le développement économique rapide qui en est résulté, les villes ont connu une croissance phénoménale. Ces circonstances ont conduit à la transformation non seulement des préfectures en villes (digaishi 地改市) mais aussi des districts en ville (xiangaishi 县改市) ; la mutation a été telle qu’il ne reste quasiment plus de préfectures aujourd’hui, la plupart ayant le statut de villes (dijishi 地级市). Ces dernières ont repris à leur charge les fonctions des préfectures et supervisent donc les districts. Cette précision est d’autant plus importante que depuis le début des années 1980, le gouvernement a largement développé sa politique de gestion des districts par les villes (shiguanxian 市管县). De facto, les villes-préfectures sont devenues un échelon supplémentaire dans la structure politico-administrative de l’Etat chinois.

Si la constitution ne dit rien de cet échelon, l’article 68 de la loi organique sur les gouvernements locaux (Zhonghua renmin gongheguo difang geji renmin daibiao dahui he difang geji renmin zhengfu zuzhifa中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法)[viii] prévoit la possibilité, pour les gouvernements des provinces, d’établir des agences déconcentrées (paichu jiguan 派出机关)[ix] afin de prendre en charge un certain nombre de missions[x]. Mais ces administrations ne constituent pas un échelon politique (zhengquan jiguan 政权机关) au sens strict et ne disposent donc pas d’une assemblée consultative politique du peuple chinois locale (chambre haute)[xi]. C’est d’ailleurs, il faut le préciser, la seule institution dont soient privées les préfectures ; même dénuées de pouvoirs, en effet, les chambres hautes constituent un symbole étatique fort, c’est pourquoi leur présence n’a pas été souhaitée à ce niveau. Du reste, les préfectures sont directement contrôlées et supervisées par les provinces[xii]. Il existe un débat parmi les juristes chinois afin de déterminer si les villes-préfectures sont constitutionnelles ou pas, la plupart des spécialistes semblent répondre par la négative, ce qui concorde avec le texte suprême qui ne mentionne pas ces structures. Cependant, malgré la faiblesse de leur base juridique, elles constituent un relais dont peuvent difficilement se passer les provinces.

L’administration locale proche : Districts et cantons

Le district : cœur du pouvoir local

Une précision liminaire s’impose. Nous focalisons notre étude ici sur les districts et villes-districts à l’exclusion des districts autonomes, bannières et arrondissements urbains qui, tout en bénéficiant d’un rang administratif équivalent, présentent des spécificités importantes. De nombreuses remarques formulées à l’égard des districts ruraux ne se vérifient pas dans les zones urbanisées ou encore dans les régions peuplées principalement par des minorités ethniques qui connaissent des exceptions non négligeables[xiii]. Mes recherches portant uniquement sur des villages rattachés à des districts ou villes-districts, et ces deux types d’administrations étant par ailleurs largement dominant, il n’a pas semblé utile de détailler, dans cette brève présentation, les spécificités des unités susmentionnées.

Le district est l’échelon local détenant le plus long passé. Les historiens font en effet remonter ses origines au tout début de l’empire. Il a connu de nombreuses transformations mais a perduré jusqu’à aujourd’hui et constitue même, du fait de sa position stratégique, le cœur du pouvoir local.

Il est difficile d’établir un type-idéal du district tant leurs caractéristiques peuvent varier. Néanmoins, on peut affirmer sans risque d’erreur que les districts assument avant tout la gestion des zones rurales, soit l’essentiel du pays encore aujourd’hui, et ce malgré l’urbanisation accélérée. Les districts, d’un point de vue statistique, ont une taille moyenne de 4 710 km² pour une population moyenne de 410 000 habitants (des valeurs proches des départements français). Mais cette moyenne dissimule un écart-type important. Un regard sur les extrêmes permettra de saisir le propos : le district le plus peuplé compte ainsi 1,9 millions d’habitants contre 6 000 seulement pour le moins populeux. Le plus grand district atteint la superficie de 270 000 km² – soit plus que la Grande-Bretagne (229 850 km²) – tandis que le plus petit ne fait que 56 km².

Le district a longtemps constitué l’échelon de base de l’administration étatique chinoise. Sous l’Empire, en effet, l’unique magistrat local officiel était le chef du district, les fonctionnaires des échelons inférieurs étaient, quant à eux, recrutés parmi la gentry locale et ne constituaient pas une administration « légale » au sens strict du terme, mais plutôt un prolongement du magistrat sis dans la ville chef-lieu du district. Depuis la fin de la dynastie Qing, le district a connu de profonds bouleversements. Le pouvoir impérial se caractérisait en effet par une incapacité (ou une absence de volonté) à mettre en place un mode de gouvernement assurant une pénétration complète du local et se reposait sur une administration officieuse recrutée localement.  Lors de l’effervescence politique et intellectuelle qu’a connue la Chine à la fin du 19ème siècle, de nombreux membres de la gentry locale, mais également de fonctionnaires impériaux, ont tenté de promouvoir l’idée d’un auto-gouvernement à la base. Cette proposition faisait fond notamment sur l’idée que seule l’autonomie locale pouvait redonner au peuple chinois l’énergie suffisante afin de relever le défi de la modernité. Mais il n’en fut rien et, après la chute de l’empire, la République de Chine a fait le choix d’assurer une meilleure pénétration locale de l’Etat en créant l’échelon du canton. La RPC s’est empressée de poursuivre la politique initiée par les nationalistes et, tout en renforçant les pouvoirs des districts, a conféré une valeur constitutionnelle aux cantons dès 1954[xiv]. Hormis durant la période du Grand Bond en avant, qui s’est traduite au niveau local par la suppression d’environ 400 districts, leur nombre est demeuré stable, proche de celui de l’époque républicaine avec 2000 entités sur l’ensemble du territoire (on dénombrait 2009 districts en 1977).

Le processus d’urbanisation entamé au début des années 1980 sous l’effet de la politique de réforme a provoqué une diminution du nombre de districts. Mais en réalité le nombre d’administrations de l’échelon du district n’a pas vraiment changé : c’est leur statut juridique qui a été modifié par l’urbanisation. Si l’on observe les statistiques disponibles pour 2007, on peut dénombrer 1463 districts, mais 369 villes-districts, contre 90 en 1977. La diminution n’est donc pas aussi importante qu’on pourrait le croire au premier regard puisque le nombre de villes-districts a fortement augmenté.

Le développement rapide des villes a contraint le pouvoir à accepter la transformation des districts en villes-districts ; cette mutation s’est faite sous deux formes qui se sont succédé dans le temps. Avant le début des années 1980, lorsque les progrès de l’urbanisation (plutôt rares à l’époque) légitimaient le passage au statut de ville-district, le pouvoir procédait à une sorte de scissiparité asymétrique : il arrachait au district sa zone urbaine en en faisant une ville-district. Les Chinois nomment ce processus « couper une part pour établir une ville » (qiekuai sheshi 切块设市). Mais cette pratique a engendré deux types de conséquences néfastes : l’augmentation du nombre d’unités administratives, provocant mécaniquement une croissance des coûts de fonctionnement pour l’Etat et un mécontentement des gouvernements des districts ainsi privés de la part la plus dynamique de leur territoire. Le pouvoir a donc mis en œuvre une nouvelle méthode, consistant à muer l’intégralité du district en ville-district (zhengxian sheshi 整县设市). Cette évolution de la technique administrative illustre également un changement capital dans le modèle de gouvernement chinois : l’Etat passe ainsi lentement d’une gestion basée sur la séparation ferme entre la ville et la campagne (chengxiang fenzhi 城乡分治) à une gestion dite « intégrée » (chengxiang hezhi 城乡合治)[xv].

Un autre effet pervers a découlé du système de gestion des districts par les villes (shiguanxian 市管县) développé entre 1983 et 1985. Ce mode de gouvernement avait été promu afin de faciliter le développement de la campagne et réduire ainsi la fracture sociale entre villes et campagnes (城乡二元体制). Le mouvement avait reçu une impulsion forte le 15 février 1983 lors de la publication, par le Comité central et le gouvernement d’une circulaire[xvi] demandant la fusion des di et des shi (积极实行地、市合并)[xvii]. Après cela le système s’est propagé sur tout le territoire. La supervision des districts était non plus confiée aux provinces, jugées trop éloignées, mais aux villes-préfectures. Mais ce système tend à soumettre les districts aux intérêts des villes-préfectures, or celles-ci ont une forte propension à promouvoir les villes-districts qu’elles jugent plus conformes à leur image. Le statut de ville semble faciliter la captation des capitaux dont ces régions ont besoin pour se développer. De fait les inégalités n’ont pu être résorbées.

La spécificité du district et la difficulté de sa mission repose avant tout sur sa position charnière – l’administration qualifie souvent le district de « queue de la ville et tête de la campagne » (chengshiwei, nongcuntou 城市尾,农村头)[xviii] – qui se traduit par des obligations souvent contradictoires : promouvoir le développement urbain tout en assurant une croissance du niveau de vie des ruraux qui demeurent majoritaires. Les tâches du gouvernement du district sont, de fait, d’abord rurales. Les manuels des cadres de districts et autres ouvrages destinés à favoriser une bonne gestion locale mettent en avant les missions essentielles des cadres du district[xix]. Il apparaît ainsi que, depuis 2009, le pouvoir central a placé au cœur de la mission des secrétaires du Parti des districts, la capacité de prévenir les incidents de masse (quntixing shijian 群体性事件). La stabilité était déjà l’une des missions essentielles des pouvoirs locaux, elle l’est de manière encore plus manifeste depuis que les statistiques du ministère de la Sécurité publique, dévoilées en 2005, ont laissé apparaître une croissance phénoménale du mécontentement social. La nécessité d’une réponse adéquate s’est fait encore sentir après les multiples mouvements très importants de l’année 2008. La stabilité apparaît donc comme la première mission du secrétaire du Parti de district.

Les autres missions d’importance ont un rapport avec les Trois problèmes ruraux (sannong wenti 三农问题) – c’est-à-dire : agriculture, paysans, monde rural – ce qui montre bien l’ancrage spécifique de cet échelon. Le district est donc manifestement l’échelon clé du contrôle local et ceci explique d’ailleurs, comme le soulignent certaines études, que la séparation entre le Parti et l’Etat, et par conséquent la séparation fonctionnelle entre tâches administratives et politiques, y soit plus théorique encore. L’imbrication entre Parti et Etat se fait plus prégnante à mesure que l’on descend les échelons administratifs. Les cadres locaux sont tout à la fois administrateurs et politiques et rien ne vient distinguer ces deux types d’activité aux yeux des administrés. Du reste, la confusion est souvent accentuée par l’inexistence de locaux distincts attribués aux organes du Parti et de l’Etat. Enfin, le rôle du district est d’autant plus crucial pour le Parti-Etat que le canton n’a pas réellement les moyens d’un bon gouvernement du local.

Le district assume donc une fonction essentielle dans l’architecture étatique chinoise et dispose pour ce faire d’une administration puissante couvrant tous les secteurs des politiques publiques. En moyenne, un district compte 45 bureaux et jouit, à l’instar des provinces, de l’intégralité des pouvoirs hormis ceux dits régaliens, tels que la monnaie, la politique étrangère ou la défense. Seule différence sur ce plan avec les provinces : les districts sont dépourvus de pouvoir législatif local.

La situation des districts s’est cependant détériorée avec la réforme fiscale de 1994. Cet ajustement des règles fiscales s’est fait largement au profit du pouvoir central ; non seulement le centre s’est attribué une part plus importante des ressources fiscales, mais le partage des ressources laissées aux pouvoirs locaux étant décidé par les provinces, les districts ont vu leur part décroître fortement sans que leurs dépenses incompressibles diminuent. L’équilibre financier des districts est donc particulièrement fragile – d’aucuns parlant même de crise des finances publiques (caizheng weiji 财政危机)[xx] – et contraint ces derniers à adopter des solutions aux conséquences potentiellement dangereuses : confier certaines dépenses – telle que l’éducation – aux cantons, augmenter les ressources extra-budgétaires, faire appel à l’endettement.

Les faibles ressources financières dont disposent les districts les conduisent donc à exercer une pression considérable sur le dernier échelon de la pyramide étatique : le canton, au risque de l’affaiblir et d’accroître le mauvais gouvernement des villages.

Le canton : un gouvernement fragile

Selon les travaux menés par les archéologues et les historiens de la Chine classique, l’échelon du canton aurait fait son apparition sous les Zhou, avant de connaître une formalisation administrative sous les Qin et surtout les Han. A ces différentes époques, le canton ne remplit que quelques fonctions régaliennes essentielles telles que : justice, collecte des impôts et conscription. La formation morale des individus et des groupes est totalement déléguée à la communauté elle-même et en particulier aux personnes âgées qui assument cette tâche de transmission. Jugés inefficaces voire inutiles, les cantons sont supprimés sous la dynastie des Sui, et seul l’empire finissant aura de nouveau recours à cette institution. Dès cette dernière période, le district devient l’échelon de base de l’administration étatique. Des systèmes de contrôle – qui tentent de pallier l’absence de l’Etat – viennent encadrer l’activité sociale (on pense notamment au système du baojia).

Ce sont les deux chartes promulguées le 18 janvier 1909 par l’empereur Guangxu qui réintroduisent le canton dans le système étatique de l’empire : la Charte des gouvernements autonomes des cantons et bourgs (112 articles) et la Charte des élections des cantons et bourgs (81 articles)[xxi]. Les deux textes instituent une assemblée représentative (yishihui 议事会) et un conseil exécutif (dongshihui 董事会) dont les membres sont tous élus. Cela constitue indéniablement une réforme majeure, même s’il nous faut préciser que la charte impose également un régime de capacités limitant le groupe des élus et des électeurs à ceux atteignant un seuil de richesse, d’expérience, d’éducation et d’âge[xxii]. L’assemblée a la prééminence sur le conseil exécutif qui n’est chargé que de l’application des décisions. Les élus sont en poste pour une durée de deux ans. On notera que seuls les membres de l’exécutif sont rémunérés, mais cela s’explique sans doute par la faible récurrence des réunions de l’assemblée : seulement tous les trois mois – à moins que la causalité ne soit inverse ! Enfin, le district supervise le travail de ces institutions et dispose du pouvoir de démettre les élus ou d’annuler leurs décisions. Nous ne sommes donc pas, en l’occurrence, dans un schéma d’autonomie, de décentralisation mais dans une vision top-down, déconcentrée, où les autorités du canton sont perçues comme la continuité sur le terrain du gouvernement du district. C’est d’ailleurs une particularité que nous retrouvons aujourd’hui, les différents régimes sont en effet habités en l’espèce d’une même représentation du local. Cela étant, l’évolution est non négligeable et lorsque la « révolution » éclate en 1911, 1970 cantons et 530 bourgs disposent de telles institutions[xxiii].

Le gouvernement nationaliste, par la loi organique sur les districts de 1928, institue cet échelon comme niveau de base de l’Etat, mais pour le soutenir dans la gestion du local, il crée également des bureaux publics (qugongsuo) qui sont des émanations du district. Le chef de ce bureau (quzhang) est cependant élu par la population. Un bureau public comprend une vingtaine de villages (cun) comptant moins de cent ménages et dont les chefs sont également élus. Les villages de plus de 100 ménages sont nommés li. La révision de la loi organique en 1930 n’a pas foncièrement modifié la donne, malgré quelques ajustements. Les cun et les li ont ainsi été renommés cantons et bourgs sous les noms respectifs de xianggongsuo et zhengongsuo. C’est surtout l’instabilité politique et la montée de la guerre civile qui vont étouffer les réformes nationalistes dans les années 1930. La perte de contrôle de certaines régions, le mécontentement, la confusion qui règnent introduisent un sentiment de déréliction au sein de la population rurale et poussent le régime de Jiang Jieshi à suspendre la réforme de l’autonomie du local au profit d’un retour au système du baojia (保甲). Le système du baojia devait simplement, en théorie, se placer au côté des institutions de l’autonomie, mais force fut d’admettre que celui-là s’était imposé largement. La population rurale est alors découpée en ménages, réunis par groupe de dix, chacun formant un jia. Chaque jia est dirigé par un chef (jiazhang 甲长) élu. Un jia doit compter de 6 à 15 ménages. Les jia sont à leur tour regroupés par groupe de dix afin de former des bao (soit environ 100 ménages). Le chef du bao, le baozhang 保长, est lui aussi élu. Ce système faussement autonome confie la surveillance et le contrôle de la population à ces groupes. Le baojia doit ainsi recenser les mouvements de population (parfois important durant cette période), informer la population des politiques gouvernementales, collecter les impôts, entretenir les routes, entrainer militairement les conscrits potentiels et forger des milices chargés de contenir les mouvements de contestation. Le baojia est surtout pensé comme un système de responsabilité collective, la faute d’un des membres entraînant une condamnation de l’ensemble du groupe. Dans les faits, poursuivant ici la pratique de la fin de l’Empire, les chefs des baojia étaient le plus souvent choisis par les responsables du district. Ils agissaient plus en qualité de fonctionnaires de l’Etat que comme des élus représentant la population et défendant ses intérêts[xxiv].

La période communiste qui s’engage en 1949 provoque de nombreux bouleversements de la structure locale à cet échelon. On peut identifier, à la suite de Zhong Yang, quatre périodes qui caractérisent les formes étatiques successives au niveau du canton.

De 1949 à 1954, l’échelon du canton est maintenu par les communistes, il comprend en général un chef de gouvernement, un chef adjoint et des membres. Il compte également, ce qui est nouveau, un comité du Parti. Le canton a pour principales responsabilités l’application des directives des autorités supérieures. Durant cette période, les gouvernements des cantons vont assumer trois missions particulières : la réforme agraire, la mise en œuvre des quotas agricoles au profit de l’Etat et la lutte pour l’éradication des éléments anti-gouvernement.

En 1954, le canton est officialisé comme échelon de base de l’Etat par la constitution. Les membres du gouvernement local sont élus par l’assemblée et jouissent d’un mandat de deux ans. Ils sont rémunérés dans le cadre d’un mi-temps (ban tuo chan 半脱产) en ce qui concerne le chef du gouvernement et son adjoint, les autres membres sont considérés comme des bénévoles.

A partir de 1958, le contexte institutionnel est profondément transformé. Les cantons sont remplacés par les communes populaires (renmin gongshe 人民公社). Il ne s’agit cependant pas d’une création ex nihilo, mais plutôt de la fusion des fonctions politiques exercées par le canton et de la mission économique des coopératives agricoles mises en place progressivement depuis plusieurs années. Lancées dans la province du Henan, elles se développent ensuite sur l’ensemble du territoire dès l’été 1958. Fait notable, ce changement institutionnel, aussi majeur soit-il, n’est pas validé juridiquement par une révision constitutionnelle. Ce n’est qu’en 1975, peu avant leur suppression, que les communes populaires sont inscrites dans la constitution. Cette absence de droit met en lumière la force de ces institutions plutôt que leur faiblesse. Dans un régime de cette nature, il n’est en effet pas nécessaire d’inscrire dans le droit les institutions naissantes pour leur donner de la force, seul compte le pouvoir réel dont elles disposent. A contrario, la présence du droit signale parfois la faiblesse de l’institution qu’il faut protéger par un surcroît de droit[xxv].

Les communes populaires sont dirigées par un comité administratif à la tête duquel se trouve un président secondé par des vice-présidents et des membres. Le personnel varie communément entre 15 et 20 personnes. La procédure électorale a été conservée puisque le comité administratif doit être élu par l’assemblée. L’instauration des communes populaires dont la mission principale est la collectivisation de l’économie rurale transforme également les niveaux inférieurs : les villages administratifs se voient affubler du titre de brigade de production (shengchan dadui 生产大队), les villages naturels de celui d’équipe de production (shengchan dui 生产队).

Ce système est démantelé au début des années 1980 et la nouvelle constitution proclamée en 1982 vient confirmer la suppression des communes et le retour à l’institution cantonale. Le canton redevient ainsi l’échelon de base de l’architecture étatique chinoise. Mais il faut préciser tout de suite que cet échelon accuse des fragilités intrinsèques qui rendent son action particulièrement difficile, pour ne pas dire hasardeuse. Les textes, et encore plus la configuration politique locale, ne donnent absolument pas les moyens au canton de remplir sa mission dans de bonnes conditions.

La première difficulté pour les autorités du canton (comité du Parti et gouvernement stricto sensu) tient à leur non maîtrise de la majeure partie des administrations présentes à ce niveau de l’Etat. Le canton est en effet souvent présenté comme une institution disposant de la totalité ou presque des administrations de l’Etat et capable, par là même, d’une action d’envergure. Mais dès que l’on précise les choses, on se rend compte qu’au-delà des institutions formant le cœur du pouvoir local, c’est-à-dire le comité du Parti, le gouvernement et l’assemblée locale, trois types d’administrations coexistent :

–  les institutions qui dépendent directement du canton, telles que : le secrétariat du gouvernement et du comité, le bureau du développement économique ainsi que, dans la plupart des cas, le bureau chargé des affaires sociales et celui du développement rural. Ce noyau somme toute assez restreint compose la réalité du pouvoir du gouvernement du canton, les autres administrations échappant à son emprise.

– Un grand nombre d’administrations présentes au niveau du canton ne sont pas rattachées au canton mais prennent directement leurs ordres du district. C’est une catégorie très large qui touche à de nombreux domaines avec, tout de même, une dominante économique. Entrent dans cette catégorie les bureaux : de l’industrie et du commerce, des impôts d’Etat, de l’équipement agricole, des banques, des compagnies d’assurance, de la poste, de l’énergie, de la santé publique, de l’irrigation et des transports, la liste n’étant pas exhaustive. Il s’agit donc de la plus grande part des bureaux et, surtout, de toute la politique économique.

– Enfin, certaines administrations sont co-dirigées par le canton et le district. Mais le partage des responsabilités est loin d’être égalitaire, le district fixe la nature des politiques à entreprendre tandis qu’échoit au canton la gestion des activités du Parti au sein de ces bureaux. Les administrations de ce type comptent notamment les bureaux des impôts locaux. Néanmoins, certaines administrations sont réellement cogérées comme la sécurité publique et les affaires judiciaires.

Il faut enfin préciser que le nombre d’institutions exclusivement gérées par le district est en augmentation constante depuis le début des réformes. Les cantons n’ont la main, dans certaines situations extrêmes, que sur une institution sur cinq.

Plusieurs facteurs peuvent expliquer cette tendance : les autorités du district sont naturellement réticentes à déléguer une partie de leur pouvoir aux gouvernements des cantons. Il ne s’agit pas d’une réelle délégation puisque la constitution prévoit que le canton est un véritable gouvernement local et non une simple émanation du district, mais les gouvernements des districts ont largement détourné la lettre du texte. Les cadres du district considèrent en effet qu’un canton « trop » puissant sera tenté de prendre des décisions contraire aux intérêts du district, voire de les rendre nulle. En outre, les cadres du district considèrent souvent avec condescendance que les fonctionnaires du canton ne sont pas suffisamment armés intellectuellement pour mener à bien ces missions. La formation des cadres des cantons et bourgs, souvent jugés en retard (luohou 落后), est d’ailleurs une priorité du régime[xxvi].

Les conséquences de ce choix politique sont multiples : presque totalement désarmés, les cadres du canton en sont réduits à mimer l’action de véritables gouvernants. La plupart des administrations du canton sont littéralement indépendantes du gouvernement et ne prennent leurs ordres que du district ; dans certains cas, recevant peu de directives, elles constituent même des poches particulièrement rétives à toute collaboration avec le canton et poursuivent leur propre agenda. Cette configuration conduit le gouvernement du canton à gouverner par la négociation et impose à ses dirigeants un déploiement incessant d’expédients.

Cette fragile situation est du reste aggravée par l’insuffisance des fonds dont dispose le canton pour mener à bien ses missions. Là encore, les districts répercutent sur les cantons les déséquilibres financiers que leur infligent les provinces. L’une des responsabilités essentielles du canton étant la collecte des impôts, les cadres obtiennent des bonus lorsqu’ils atteignent les quotas fixés par le district. Néanmoins, ce système a été partiellement remplacé, depuis 1998, par la mise en œuvre d’une fiscalité du canton plus indépendante. Mais cette réforme ne s’est pas imposée partout et il semble que seuls les districts les plus pauvres aient adopté ce système afin de faire porter la charge sur les cantons, tandis que les plus riches ont conservé l’ancien système. La suppression des taxes agricoles en 2006 a réduit comme peau de chagrin les finances publiques du canton, si bien que de nombreux cadres se plaignent de ne pouvoir même payer les salaires des fonctionnaires.

Les pressions qui s’exercent sur les cadres du canton tant en termes de responsabilités que de faiblesse des moyens d’action les poussent à opérer une sélection dans leurs missions. Les tâches les plus importantes, celles auxquelles les cadres du canton ne peuvent sous aucun prétexte se soustraire sont formulées par le pouvoir central (Comité central du Parti seul ou avec le Conseil des Affaires d’Etat) le plus souvent sous la forme d’une circulaire (zhongyang wenjian 中央文件). Il peut s’agir également de « notice » (tongzhi 通知), de « stipulation » (guiding 规定) ou encore de « décision » (jueding 决定). Depuis les années 1990, afin de faciliter le suivi des politiques publiques décidées par le centre, les autorités tendent à contractualiser les missions des cadres du canton (zhengzhi zeren zhi 政治责任制). Le contrat centre l’action des cadres sur la stabilité sociale, la croissance économique et le contrôle des naissances. Les objectifs de moindre intérêt sont formulés, quant à eux, de manière beaucoup plus vague offrant une marge de manœuvre plus importante aux cadres locaux et leur permettant même parfois de ne pas réellement s’en soucier.

Le canton apparaît donc comme une institution très faible, disposant d’une marge de manœuvre limitée – ce  qui n’empêche pas cependant un niveau de corruption élevé et une propension forte des cadres à faire passer leurs intérêts propres avant ceux de la population ou de l’Etat – et par conséquent fortement exposée au mécontentement populaire qui la juge responsable des dysfonctionnements locaux.

L’architecture locale de l’Etat chinois se révèle donc comme un enchevêtrement de structures héritées de logiques parfois divergentes et qui peut apparaître comme inefficient à certains égards. Les efforts entrepris depuis les années 1980 tendent néanmoins à rationaliser son fonctionnement, ce qui pousse le pouvoir à concevoir – parfois en s’inspirant de pratiques exogènes – de nouveaux modes de gouvernement, sans porter atteinte toutefois au monopole exercé par le Parti.

Paul Charon


[i] Le terme xiang (乡), qui dans la langue administrative fait référence à l’échelon du canton, prend également le sens de local dans la langue parlée, notamment dans des expressions telles que jiaxiang (家乡) [pays natal, lieu d’origine] ou laoxiang (老乡) [compatriote] ; dans cette acception, il n’y a pas de construction opposant centre et local mais plutôt une référence identitaire liée à l’appartenance à une localité.

[ii] En théorie seulement car certains villages n’ont plus de cellule du Parti faute de volontaire.

[iii] Zhonghua renmin gongheguo ziliao shouce (中华人民共和国资料手册) [Guide des données de la République Populaire de Chine], Beijing, shehui kexue wenxian chubanshe, 1999.

[iv] Bien que consacrée, cette traduction n’est pas parfaite, mieux vaudrait peut-être parler de municipalités administrées  centralement.

[v] John Fitzgerald, « The province in history », in. John Fitzgerald (dir.), Rethinking China’s Provinces, London, Routledge, 2002.

[vi] Jae Ho Chung, « The evolving hierarchy of China’s local administration: tradition and change », in. Jae Ho Chung, Tao-Chiu Lam (dir.), China’s Local Administration, New York, Routledge, 2010.

[vii] Nous reviendrons dans un prochain article sur les politiques de recentralisation mises en œuvre ces dernières années.

[viii] « Les gouvernements des provinces et régions autonomes peuvent, lorsque cela est nécessaire et après l’approbation du Conseil des Affaires d’Etat, établir des agences déconcentrées », [自治区的人民政府在必要的时候,经国务院批准,可以设立若干派出机关。] Le texte intégral est disponible à cette adresse : http://baike.baidu.com/view/105100.htm

[ix] Il faut distinguer les paichu jigou (派出机构) et les paichu jiguan (派出机关), les premières sont des bureaux d’administrations provinciales, par exemple mais pas uniquement, délocalisés afin de remplir localement leur mission. Entrent dans cette catégorie les bureaux de la sécurité publique (gong’an paichusuo 公安派出所) ; les secondes sont des administrations déconcentrées mais qui s’apparentent, par l’étendue de leurs missions et pouvoirs, à des collectivités territoriales décentralisées.

[x] Ma Bin 马斌, Zhengfujian guanxi : quanli peizhi yu difang zhili (政府间关系:权力配置与地方治理) [Les relations intergouvernementales : allocation de pouvoir et gouvernance locale], Hangzhou, Zhejiang daxue chubanshe, 2009.

[xi] Shen Xin, Ning Ruiying, Dangdai zhongguo zhengfu yu guocheng (当代中国政府于过程) [Processus et gouvernement de la Chine contemporaine], Nankai daxue chubanshe, 2008.

[xii] Jae Ho Chung, « Deputy-provincial cities: embedded yet de facto players », in. Jae Ho Chung, Tao-Chiu Lam (dir.), China’s Local Administration, New York, Routledge, 2010.

[xiii] Tao-Chiu Lam, « The county system and county governance », in. Jae Ho Chung, Tao-Chiu Lam, China’s Local Administration, New York, Routledge, 2010.

[xiv] Tao-Chiu Lam, op.cit.

[xv] Tao-Chiu Lam, op.cit.

[xvi] « Guanyu dishizhou dangzheng jiguan jigou gaige ruogan wenti de tongzhi » (关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知) [Directive au sujet de quelques questions portant sur les réformes des agences des préfectures, villes et districts], texte disponible à cette adresse : http://www.51labour.com/lawcenter/lawshow-40353.html

[xvii] Ma Bin 马斌, op. cit.

[xviii] L’expression semble avoir été popularisée par Xu Yong.

[xix] Voir par exemple : Lian Yuming 连玉明, Wu Jianzhong 武建忠 (dir.), Xianwei shuji xianzhang guanzhu shenme ? (县委书记县长关注什么?) [A quoi les secrétaires du Parti et les chefs de district prêtent-ils attention ?], Beijing, Zhongguo shidai jingji chubanshe, 2009.

[xx] Han Jun 韩俊, « Xianxiang gonggong caizheng weiji yingxiang nongcun wending » (县乡公共财政危机影响农村稳定) [La crise des finances publiques des districts influe sur la stabilité des zones rurales], Sannong zhongguo, 18 janvier 2007. http://www.snzg.cn/article/show.php?itemid-4148/page-1.html

[xxi] Jiang Guohua, « A hundred year’s celebration of the constitutional practice in the late Qing dynasty », Revista Electrónica de historia constitucional, Número 9, septembre 2008.

[xxii] Les réformateurs ne faisant rien d’autres ici que se plier aux pratiques qui ont alors cours dans de nombreux pays européens. Le passage au suffrage universel masculin excluant tout critère de capacité se fait, pour les démocraties, essentiellement dans les dernières années du 19e siècle et au début du 20e siècle.

[xxiii] Zhong Yang, « Chinese township government: between a rock and a hard place », in. Jae Ho Chung, Tao-Chiu Lam (dir.), China’s Local Administration, New York, Routledge, 2010, pp.174-195.

[xxiv] Zhong Yang, Local Governements and Politics in China, New York, M.E. Sharpe, Inc., 2003. Cette partie s’appuie largement sur cet ouvrage.

[xxv] Voir à ce sujet la thèse défendue par Pierre Avril in Essais sur les partis politiques, Paris, Payot, 1990.

[xxvi] Voir par exemple, Lin Jie林潔, « Dali tigao xiangzhen dangwei shuji de suzhi » (大力提高乡镇党委书记的素质) [Améliorer vigoureusement la qualité des secrétaires du Parti des cantons et bourgs], Zhonggong shanxi shengwei dangxiao xuebao, vol. 34, 2011, pp. 44-46.

 

Pour citer cet article : Paul Charon, « Anatomie de l’Etat local en Chine, structuration et distribution du pouvoir», SinoPolis, septembre 2011.

Comprendre la légitimité et la stabilité du régime chinois

GUO SUJIAN (2006). China’s « Peaceful Rise » in the 21st Century- Domestic and International Conditions (Ashgate, London)

WEATHERLEY, ROBERT (2006). Politics in China since 1949 : legitimizing authoritarian rule (Routledge, London)

YANG ZHONG & HUA SHIPING ed. (2006). Political civilization and modernization in China : the political context of China’s transformation . Series on Contemporary China vol.4 (World Scientific, London

Dans Politics in China since 1949 : Legitimizing authoritarian rule, Robert Weatherley, chercheur et avocat anglais, auteur du Discourse of Human Rights in China: Historical and Ideological Perspectives, entreprend d’expliquer la longévité du régime communiste chinois en montrant que le PCC n’a jamais cessé de lutter pour renouveler sa légitimité afin de se maintenir au pouvoir. Son approche systématique donne une vue d’ensemble utile et permet de dresser un bilan assez complet de la situation. En effet, cette question est devenue centrale pour expliquer l’équilibre de la Chine actuelle. Comment expliquer ce qui, pour les observateurs occidentaux, est de l’ordre de l’impensable ; à savoir :

– que la grande majorité de la population chinoise soutienne le régime. Pire, ce sont les classes moyennes qui semblent les plus attachées au statu quo.

– que le régime autoritaire soit véritablement en train de mener une réforme politique, législative et électorale, et ainsi, de lâcher du lest. Il faut comprendre qu’il a intérêt à mener ces réformes pour admettre qu’il avance, certes à petits pas, vers un régime d’ordre « démocratique »[i].

Deux ouvrages collectifs peuvent nous aider à approfondir ces questions : Political civilization and modernization in China : the political context of China’s transformation édité par Yang Zhong et Hua Shiping ainsi que China’s « Peaceful rise » in the 21st century édité par Guo Sujian.

Le premier ouvrage fait référence à l’expression : « civilisation politique » présentée par Jiang Zemin en 2002 pour encourager les formations divergentes au sein du Parti à travailler harmonieusement et rationnellement à son unité. Dix articles[ii] publiés à l’issue d’une conférence internationale à Pékin en 2004 y traitent des relations entre la civilisation politique et la réforme politique du point de vue de la construction des institutions, de la culture politique, de la théorie politique, de la démocratie interne au Parti, de la participation politique et des réformes judiciaire, législative et médiatique.

China’s « Peaceful rise » fait référence à la politique étrangère chinoise actuelle dite du « développement pacifique » , qui marque une rupture avec la théorie du monde multipolaire de Jiang Zemin, tout en étant dans la droite lignée du concept de « taoguang yanghui » de Deng Xiaoping selon lequel il faut cacher ses intentions et dissimuler ses forces. Il s’agit d’oublier les doctrines de la politique étrangère chinoise et de se consacrer en priorité au développement économique, afin de présenter la Chine comme une puissance pacifique, coopérative, tolérante, confiante et responsable. Les différents articles[iii] du recueil tâchent d’étudier si cela est envisageable étant donné les conditions domestiques et internationales existantes.

Comment expliquer la longévité du régime chinois ?

La question de la légitimité est essentielle dans un régime à parti unique dans la mesure où le peuple a rarement l’occasion d’exprimer son soutien. Contrairement au multipartisme, où la légitimité du gouvernement est fondée sur la procédure[iv], un système à parti unique se doit de maintenir la popularité du parti au pouvoir, car celle-ci est inséparable de la légitimité même du système.

Le mandat du PCC se caractérise donc par une lutte incessante pour légitimer son monopole du pouvoir politique. Le mode de légitimité maoïste reposait sur l’idéologie. Le marxisme (à la chinoise)[v] érigé en idéologie officielle, ainsi que le nationalisme[vi] et la tradition[vii], dans une certaine mesure, étaient renforcés par un réseau de techniques de propagande. Ainsi, le Parti pouvait se présenter comme la dictature démocratique du prolétariat, une organisation qui, par sa compréhension unique du marxisme, était en mesure de gouverner de façon exclusive.

L’agitation de la Révolution culturelle a révélé un parti bien plus préoccupé par les différences politiques et les luttes entre factions que par le bien-être des masses. C’est ainsi que beaucoup de Chinois ont été amenés à remettre en question la capacité du Parti à gouverner le pays. Puis, Deng Xiaoping réussit à réinventer judicieusement la légitimité du Parti suivant des lignes économiques, en s’efforçant d’augmenter le revenu individuel et d’améliorer les conditions de vie de la population. L’idéologie est alors passée au second plan. Dés lors, quand il s’agit de justifier les réformes d’ouverture au marché, on se contente de déclarer que tout ce qui favorise la croissance économique chinoise peut être qualifié socialiste.

La réforme institutionnelle reste cependant limitée. La séparation du Parti et de l’Etat se cantonne aux institutions les moins hautes et les prises de décisions sont loin d’être transparentes ni rationnelles. Le Parti prend l’énorme risque de se concentrer exclusivement sur la réforme économique et de faire dépendre sa légitimité de sa réussite, estimant que les autres problèmes (politiques et idéologiques) peuvent être mis de côté. Après les évènements de juin 1989, d’autres sources potentielles de soutien populaire sont recherchées, et notamment un plus grand respect des procédures et du droit constitutionnel.

Bien sûr, la popularité du régime reste étroitement liée à sa réussite économique. Cependant, la corruption à tous les niveaux de l’administration[viii] et la médiatisation de certaines affaires portent un grave préjudice à l’image du Parti. Celui-ci s’efforce d’intervenir et de répondre directement aux demandes des populations locales pour ne pas pâtir de la mauvaise image des administrations locales. Mais, l’ouverture au marché et la modernisation de l’industrie et de l’agriculture sont à l’origine de millions de licenciements souvent très brutaux. Ainsi, même si la plupart des ouvriers urbains acceptent la logique des réformes, le Parti a cessé d’être l’avant-garde des intérêts du prolétariat et a perdu une partie de sa légitimité en mettant fin aux avantages de ce dernier.

Le maintien de la stabilité est devenue une nouvelle source de légitimité pour le Parti, qui affirme que la continuité de son mandat est le seul moyen réaliste de maintenir la stabilité politique et la sécurité des personnes pendant la période de transition actuelle. Il joue sur les profondes peurs populaires de fragmentation sociale et nationale et n’hésite pas à agiter l’épouvantail de la situation sociopolitique incertaine des Etats postcommunistes d’Europe de l’Est. La stabilité est donnée comme condition et non pas comme conséquence de la croissance économique, et est intimement liée au nationalisme. Quant à la campagne d’éducation patriotique, elle se révèle si efficace qu’elle est reprise en main par les citoyens eux-mêmes, qui remettent souvent en question le monopole du Parti à représenter l’intérêt national, lui reprochant son manque de vigueur.

Weatherley conclut donc en fustigeant les pronostics hasardeux de certains commentateurs et préfère insister sur la difficulté du Parti à coordonner la réforme économique dans le contexte de la décentralisation continuelle du pouvoir. Il montre également les limites de la stratégie du cas par cas du Parti. En effet, celui-ci intervient directement lorsque des soulèvements ont lieu. Et bien qu’il tâche d’améliorer la gouvernance des villages et de construire un système national de sécurité sociale pour apaiser la population rurale, il garde une approche plus réactive que préventive en ce qui concerne les tensions socio-économiques.

Le Parti doit également s’adapter aux demandes des classes moyennes. Il les coopte (Théorie des Trois Représentativités) mais il n’est pas certain que cela suffise, même si ces dernières sont encore loin de mener un mouvement pour le changement démocratique. En effet, les entrepreneurs chinois se pensent actuellement mieux représentés au sein du système politique qu’en dehors[ix].

Pourquoi le régime bénéficie-t-il du soutien de la population ?

Dans « From Conflict to convergence: modernity and the changing Chinese political culture » et « China’s peaceful development, regime stability and political legitimacy », Guo Baogang affirme que la stabilité prolongée du régime a été obtenue principalement grâce à ses efforts pour renouveler et renforcer son droit à gouverner sans avoir recours à la force. Les chercheurs occidentaux arriveront difficilement à évaluer le soutien dont le régime de Pékin bénéficie s’ils n’essaient pas de comprendre la conception chinoise de la légitimité politique, qui s’avère plus systématique et introspective.

Les Confucéens et légistes s’entendent sur le fait que la première motivation du peuple étant le profit et l’intérêt, pour renforcer le mandat du ciel, les dirigeants doivent prendre des décisions pour le peuple (为民做主) – décisions qui ne doivent pas porter préjudice à son bien-être. Ainsi, un dirigeant qui possède le mandat du ciel (tianming 天命), gouverne par la vertu (renzhi 仁治), respecte ses sujets, suit les règles ancestrales (fali 法理,le droit et la raison) et tâche de gagner les cœurs et les esprits de ses sujets en le considérant comme la racine du pays (minben 民本), sera considéré comme un dirigeant juste et légitime[x]. Il doit lancer des politiques qui profitent au peuple, et non à lui-même, en assurant une distribution relativement égale des avantages et en permettant au peuple de faire ce qu’il fait le mieux pour renforcer sa légitimité. En fonction des concepts de junfu (distribution égalitaire), houmin (égalité et charité) et limin (au bénéfice du peuple)  ou minsheng (priorité au bien-être du peuple)[xi] les individus approuvent ou non les actions d’un dirigeant selon qu’elles les rendent plus ou moins heureux.

Si, en dépit des problèmes de corruption et de « décadence morale », le Parti est encore soutenu par la population, c’est parce qu’il respecte assez consciencieusement cette tradition prescriptive. Pour répondre aux inquiétudes liées aux nombreux problèmes qui ont vu le jour avec les réformes, le gouvernement se concentre actuellement sur les notions de gouvernance humaine et de construction d’une société harmonieuse. Hu Jintao montre clairement son attachement au minben[xii]. Ainsi, plusieurs études[xiii] montrent que les Chinois soutiennent le gouvernement, qu’ils jugent conforme à leurs principes moraux. Notons qu’il s’agit là d’un soutien diffus et probablement influencé par la propagande officielle[xiv].

Cette stratégie préventive, cette volonté de changer ainsi que cette compréhension du modèle cognitif traditionnel de la légitimité politique ont jusqu’à présent permis au gouvernement de parvenir à ses fins. Toutefois, certains éléments semblent anachroniques, par exemple, le fait de considérer le gouvernement comme le garant du peuple dès lors qu’il est avancé et vertueux, ou encore l’impératif du consentement tacite, et non pas exprimé, de la population. Enfin, le manque de légitimité procédurale, c’est-à-dire de participation, de transparence, de concurrence politique et de justice, menace la stabilité et le développement pacifique de la Chine sur le long terme.

Le Régime chinois est-il stable ?

De 1998 à 2002, 846 000 membres du Parti ont été punis pour corruption. Même si dans « Corruption, economic growth and regime stability in China’s peaceful development », Shawn Shieh souligne les effets positifs de ces vagues de corruption, une bureaucratie cohérente, méritocratique et disciplinée avec une idéologie corporatiste forte fait défaut à la Chine et le clientélisme a un impact sur les institutions et les politiques publiques. En effet, l’existence d’un Etat léniniste autonome et relativement stable a limité la prédation totale d’une société faible par une élite bureaucratique toute puissante dans les années 90. Elle a également empêché que de puissants intérêts privés ne profitent d’un Etat faible. On peut moins parler de pillages que de collusions ou d’avantages mutuels. Et l’argent de la corruption a été réinvesti de façon productive. Cependant, une bureaucratie cohérente, méritocratique et disciplinée avec une idéologie corporatiste forte fait défaut à la Chine et le clientélisme a un impact réel sur les institutions et les politiques publiques.

De même, depuis dix ans, la stabilité s’est globalement détériorée dans les régions rurales du fait de la corruption et des abus au sein des administrations locales, de mauvaises politiques gouvernementales et des progrès insuffisants dans les conditions de vie des paysans. En 1993, 8 700 protestations collectives étaient enregistrées ; en 2000, 40 000 ; en 2003, 58 000 ; 74 000 en 2004 et 87 000 en 2005. Selon Andrew Wedeman, dans « Strategic repression and regime stability in China’s peaceful development », ce phénomène peut être interprété soit comme une preuve d’instabilité croissante du régime soit comme le signe du passage d’une société fortement contrôlée et réprimée à une société plus ouverte. Il peut en outre être le fruit d’une plus grande transparence dans les chiffres officiels.

Ainsi, Wedeman, refuse d’attribuer cette instabilité à l’échec de la stratégie de développement pacifique de Hu Jintao. Dès lors, le véritable défi pour le régime consiste à reconnaître qu’il n’est plus en mesure d’écraser toute expression de dissidence et doit au contraire accepter les troubles inhérents à une société plus ouverte pour rester garant de la stabilité nationale.

Selon Shawn Shieh, la vraie question n’est pas de savoir si la corruption déstabilisera ou non la Chine, mais si la Chine est en mesure de lancer les réformes administratives qui la sortiront d’une situation de corruption généralisée. Des réformes profondes sont nécessaires : la création de barrières institutionnelles, la rationalisation de la bureaucratie, le renforcement des punitions légales et la plus grande transparence du système judiciaire et politique.

Pour mieux prendre la mesure de ces réformes, tournons-nous vers les campagnes chinoises et les recherches de Yang Zhong  dans « Democratic values among Chinese peasantry: an empirical study ». Longtemps considérés comme une force conservatrice du fait de leur manque d’éducation et de leur obéissance aux autorités, les paysans chinois font en fait preuve d’une culture démocratique encore plus aiguë que les citadins pékinois interrogés dans les années 1990. Ils demandent davantage de liberté de la presse, des élections compétitives et significatives, et  une protection égale des droits de tous les citoyens, quelles que soient leurs opinions politiques. Les élections du comité villageois ont été mises en place dans de nombreux villages et les paysans chinois sont très conscients de leurs droits et sont prêts à les défendre par « la résistance fondée par le droit »[xv].

Cette enquête indique une grande satisfaction d’un point de vue socioéconomique mais un mécontentement vis-à-vis de la corruption locale. Le gouvernement chinois se trouve par conséquent confronté à un dilemme : comment satisfaire les demandes politiques des paysans tout en maintenant une croissance économique forte ? Selon Yang Zhong, le gouvernement s’est aperçu que la démocratie peut être un moyen efficace de régler la question rurale et a commencé à tester des pratiques démocratiques. Il reste à voir jusqu’où elles iront.

Les recherches de Kevin O’Brien montrent que l’expansion de la démocratie électorale est réelle. Les procédures se sont considérablement améliorées et, malgré le manque d’intérêt initial des électeurs, le taux de participation est monté en flèche lorsque les électeurs se sont aperçus que les élections sont la meilleure façon de se débarrasser des représentants incompétents. Bien que les dirigeants insistent sur le fait que les élections communales et villageoises sont la preuve de la modernité et du progressisme du Parti, il ne faut pas négliger leurs motivations sous-jacentes : ce système électoral permet de rendre les élus locaux corrompus et soucieux seulement de leurs intérêts propres, responsables devant leurs électeurs. Les dirigeants espèrent ainsi bénéficier d’une plus grande popularité et éviter que le mécontentement de l’électorat ne se retourne contre eux.

Les Réformes politiques rendent-elles le régime plus démocratique ?

Selon Sophie Richardson, la durabilité du Parti tient au fait que le régime se soit considérablement transformé de l’intérieur. D’après « Self-refom within authoritarian regimes: reallocations of power in contemporary China », cette transformation indique que les régimes autoritaires peuvent être plus flexibles et transférer le pouvoir sans toutefois nécessairement perdre le contrôle. Le gouvernement a consciemment commencé à redistribuer le pouvoir même si cela n’a pas donné lieu à un changement de régime. Les réformes de décentralisation ont encouragé les agents locaux à mieux informer le centre et ont ainsi diminué leur capacité et leur intérêt à exproprier des ressources publiques locales. Le système de responsabilité des ménages[xvi] a mis fin à l’agriculture collective en 1982 et les paysans ont ainsi obtenu un degré de contrôle sans précédent sur leur production[xvii].

En bref, du point de vue de l’Etat, donner plus d’autonomie politique permet de renforcer la croissance économique, de limiter ses responsabilités dans les zones rurales, de mieux institutionnaliser la prise de décision, et de recruter des citoyens populaires à l’échelon local. De plus, le gouvernement chinois fait preuve de flexibilité dans sa recherche de soutien populaire et de stabilité. Il réussit ainsi à maintenir la croissance et à minimiser toute opposition.

Dernièrement, la direction du Parti a développé une idéologie politique visant à justifier le maintien du Parti en tant que « parti au pouvoir » du fait de sa capacité à servir les besoins et intérêts actuels de la Chine en tant que pays moderne et prospère[xviii]. Dans «  Democracy and the governing party: a theoretical perspective », Brantly Womack, chercheur reconnu à l’Université de Virginia, s’interroge sur la possibilité d’une « démocratie de l’Etat-Parti ». Selon lui, même si la démocratie législative est la seule forme démocratique stable, la libéralisation continue de l’Etat-Parti pourrait minimiser le traumatisme de la transition. Il fait référence, sans le nommer, à Pan Wei, qui affirme que la Chine a besoin, de l’instauration d’un Etat de droit bien plus que d’un gouvernement démocratique. Et le passage à un « parti au pouvoir » voulant lutter contre la corruption rend les lois et leur administration primordiales (yifa zhizheng) [xix].

Brantly Womack considère que c’est l’affaiblissement de la capacité de l’Etat en cas de désordre politique et économique qui constitue le problème majeur des Etats post-communistes. De plus, il remet en question le monopole de la démocratie législative et insiste sur la nécessité de prendre en compte le degré de satisfaction de la population, si elle soutient le système politique et pense que ses intérêts sont servis. Il semble évoquer implicitement l’importance du minben en énumérant certaines pratiques qu’il qualifie de « démocratiques » en ce sens que les dirigeants du pays se préoccupent en priorité du bien-être du peuple et évitent à tout prix l’erreur de s’aliéner des masses (tuoli qunzhong). Il ajoute qu’avec Hu Jintao, l’état de droit et la démocratie interne au Parti sont mis au premier plan. L’opinion publique devient véritablement essentielle pour les dirigeants, comme l’a évidemment montré le traitement de la crise du SRAS. Cette analyse plutôt osée le conduit à parler d’ «Etat-Parti démocratique» dans la mesure où le Parti garde sa prérogative de direction politique et l’Etat est l’organe administratif des affaires publiques, mais où les mesures prises par Hu Jintao rendent indéniablement la Chine plus « démocratique » (sic) au sens où l’influence du peuple se renforce et devient plus efficace dans un Etat-Parti.

Brantly Womack précise ensuite sa démarche avec précaution. S’il tente d’ouvrir la question de la possibilité théorique d’un Etat-Parti démocratique, il ne manque pas de rappeler toutes les insuffisances institutionnelles actuelles. Toutefois, il insiste sur la prise en compte de l’opinion publique comme paramètre déterminant, puisque les usages du système permettent désormais à la popularité ou à l’impopularité des dirigeants et de leurs politiques de décider de leur sort. Pour qu’un Etat-Parti soit démocratique, il est essentiel que le peuple ait le sentiment de participer aux transformations du système. Le processus ne doit pas être imposé d’en haut. Les dirigeants doivent être à l’avant-garde du processus de démocratisation, et ne pas se concentrer uniquement sur la protection de leurs intérêts propres. Enfin, la sphère publique doit s’étendre et se diversifier.

Synthétisant les analyses précédentes, Wang Zhengxu, dans « Hybrid regime and peaceful development in China », rend compte des pressions diverses qui poussent le régime à se démocratiser. Il affirme que la Chine est un régime hybride, une « démocratie à adjectifs », car des élections libres ont lieu au niveau local et la politique chinoise se libéralise. Un système législatif et judiciaire de qualité est en effet indispensable au passage à l’économie de marché. Cependant, la législation ne peut se limiter à la sphère économique. Le gouvernement a lancé le mouvement, mais les citoyens semblent le forcer à aller toujours plus loin. D’une part, les mouvements de défense des droits civils se multiplient. Certaines affaires, comme l’affaire Sun Zhigang mentionnée à maintes reprises dans les trois ouvrages étudiés ici, montrent comment la société civile  peut parfois critiquer le gouvernement pour une politique déraisonnable et pour son incapacité à corriger ses méfaits, et le pousser à changer de politique. Ce sont des cas ponctuels qui mènent petit à petit au constitutionalisme et à l’Etat de droit. D’autre part, des directives promeuvent les concepts de constitutionalité, de procédure obligatoire, de droit public à l’information et à la participation aux prises de décisions, et enfin de droit du citoyen à l’action légale. Des actions concrètes, comme la promulgation de la loi sur la législation (lifa fa) en 2000[xx], ont été prises. Un cercle vertueux est mis en place selon lequel les citoyens sont de plus en plus conscients de leurs droits et cela se traduit par une demande de lois, de politiques et d’un système judiciaire justes. En outre, la législation et la contestation de telles lois affûtent davantage la conscience qu’ont les citoyens de leurs droits et libertés, de la justice et des procédures justes et des limites de l’administration.

La recherche d’un système légal pour limiter les fonctionnaires fait l’objet d’un consensus entre la population et les élites. L’Etat de droit impersonnel et généraliste devrait ainsi succéder à la gestion au cas par cas de la corruption et aux campagnes idéologiques. Mais, comment expliquer qu’un Etat non démocratique recherche la transparence ou l’ouverture ? Wang l’explique par l’engagement des dirigeants à poursuivre le bon gouvernement traditionnel[xxi]. Argument bien plus convaincant : la transparence, l’ouverture et la responsabilité sont les seules solutions à la crise de gouvernance dont la Chine souffre actuellement. Les citoyens et le gouvernement ont donc des motivations différentes, mais des buts similaires. Les citoyens agissent de façon parfois radicale, comme dans l’affaire de la BMW et de Baoma An. Ils se sont alors mobilisés et leur enthousiasme pour la justice, l’égalité et le bien commun ont montré que le régime n’a rien à craindre de la société civile. Au contraire, de telles démonstrations citoyennes aident indubitablement le gouvernement central à mieux comprendre l’opinion publique et à surveiller les agences gouvernementales et les administrations locales[xxii].

Les jeunes citadins éduqués s’intéressent aux questions politiques et sociales. Or, sans canaux officiels pour absorber et diriger l’expression et la participation citoyenne, Internet et les portables sont devenus des débouchés naturels. Ces mouvements citoyens sont utiles, mais doivent être canalisés. La seule solution est d’étendre officiellement la participation politique.

Ces chercheurs avancent par conséquent des conclusions assez optimistes quant à la transformation du régime – bien plus que Jean-Philippe Béja, qui a intitulé un article récent « Le pari chinois : se développer sans démocratiser »[xxiii], ou que certains dissidents exilés à l’étranger tels que Cai Chongguo ou Hu Ping[xxiv]. L’espoir qui surgit à la lecture de ces trois ouvrages naît de la conviction des chercheurs qui y ont participé que « la Chine n’est plus la société monolithique qui existait sous le système socialiste de Mao » et que le régime est véritablement en train de se réformer en profondeur, bien que très progressivement. Il n’avait en fait d’autre choix pour se maintenir que d’ouvrir la boîte de Pandore des réformes politiques et législatives – impossible à refermer maintenant que la société chinoise commence à oser s’exprimer à nouveau.

Emilie Frenkiel.


[i] Le terme est employé dans les trois ouvrages mais on verra plus loin que sa définition est assez lâche. Il ne s’agit pas, par exemple, du sens schumpéterien du terme, pour qui la démocratie se limite à sa définition procédurale de compétition et d’alternance des élites au pouvoir.

[ii] Dont : GUO BAOGANG « From conflict to convergence: modernity and the changing Chinese political culture » ; YANG ZHONG « Democratic values among Chinese peasantry: an empirical study » ; BRANTLY WOMACK « Democracy and the governing party: a theoretical perspective » ; SOPHIE RICHARDSON « Self-reform within authoritarian regimes: reallocations of power in contemporary China » in YANG ZHONG & HUA SHIPING ed. (2006). Political civilization and modernization in China : the political context of China’s transformation. Series on Contemporary China vol.4 (World Scientific, London)

[iii] Dont : GUO BAOGANG « China’s peaceful development, regime stability and political legitimacy » ; ANDREW WEDEMAN  « Strategic repression and regime stability in China’s peaceful development » ; SHAWN SHIEH « Corruption, economic growth and regime stability in China’s peaceful development » ; WANG ZHENGXU « Hybrid regime and peaceful development in China » in GUO SUJIAN (2006). China’s « Peaceful Rise » in the 21st Century- Domestic and International Conditions (Ashgate, London)

[iv] Les élections compétitives.

[v] Dans les années qui suivirent la révolution, le régime s’affaira à construire sa légitimité sur l’idéologie marxiste un tant soit peu réinterprétée. On note par exemple les ajouts des concepts d’origine de classe et de révolution continue. C’est selon cette dernière théorie que Mao encourageait une série de mini révolutions menées à la base afin d’éviter l’ossification de la révolution, menant à la transformation du parti au pouvoir en une classe dirigeante et le peuple en une classe dirigée. cf la « ligne de masse » (群众路线,qunzhong luxian).

[vi] Grâce au PCC, le peuple chinois pouvait enfin prétendre à un avenir radieux où la nation serait suffisamment forte pour résister à l’oppression économique et militaire des forces impérialistes.

[vii] Les références, certes sélectives, à certains concepts tel que le bien-être du peuple abondent. Le Parti se présentait comme une organisation désintéressée gouvernant exclusivement dans l’intérêt du peuple grâce à sa compréhension unique du Marxisme. Voir plus loin l’analyse de Guo Baogang sur la culture politique traditionnelle.

[viii] La RPC possède officiellement trois niveaux administratifs : la province, le district et le canton. Dans la pratique, il existe également un niveau préfectoral (qui est un cran en-dessous du niveau provincial) et un niveau communal (sous la juridiction des cantons).

[ix] Voir entre autres JIE CHEN (2004). Popular political support in urban China (Stanford UP, Stanford)

[x] Les quatre concepts (tianming 天命, renzhi 仁治, fali 法理, minben 民本) du Ren’ai (bienveillance et humanité) confucéens sont essentiels pour la légitimation utilitariste du régime.

[xi]Les dirigeants ne doivent pas surtaxer leurs sujets et doivent s’assurer que le peuple a une alimentation, un logement et des vêtements suffisants. En outre, ils doivent contrôler les inondations et limiter la pauvreté.

[xii] Cf  les « trois nouveaux principes du peuple » énoncés par Hu Jintao, correspondant à son interprétation des trois représentativités de Jiang Zemin : « utiliser notre pouvoir pour le peuple, unir nos sentiments au peuple, et nous concentrer de tout cœur sur la poursuite du bien public ».

[xiii] Veenhovern, R.(2005). Average happiness in 91 nations 1995-2005 (World database of happiness) et JIE CHEN (2004). Popular political support in urban China (Stanford UP, Stanford)

[xiv] Il faut également rappeler que l’extraordinaire développement économique du pays, l’explosion des classes moyennes et riches, et la nouvelle place de la Chine dans le monde satisfont les sentiments nationalistes de la population.

[xv] O’BRIEN & LI LIANJIANG (2006). Rightful resistance in rural China (CUP, Cambridge)

[xvi] 家庭联产承包责任制 jiating lianchan chengbao zeren zhi, dont l’objectif est de privatiser les champs tout en gardant le système de propriété dit « socialiste ».

[xvii] Un nouveau compromis a alors été trouvé, car l’Etat n’avait plus les moyens de distribuer les services comme il le faisait jusqu’alors en échange de son droit aux surplus.

[xviii] En septembre 2004, le Comité Central a adopté une directive majeure : la Résolution sur le renforcement de la capacité à gouverner du parti. Elle indique que le sort du socialisme et du Parti dépend de la réussite de son adaptation à l’épreuve que représente son rôle dirigeant dans un pays relativement prospère.

[xix] Cet optimisme est partagé par Jean-Pierre Cabestan, dans « Political and practical obstacles to reform of the judiciary », qui pense qu’on se dirige vers un « rechsstaat à la chinoise ». En effet, même si l’Etat de droit en Chine est encore interprété et garanti en accord avec les pouvoirs politique, bureaucratique et économique des partis impliqués plus qu’en accord avec les principes du droit et de la justice, le système chinois évolue du fait des pressions extérieures (WTO) et internes (monde des affaires). Cependant, Cabestan souligne que l’écart entre les régions côtières et le reste du pays se creuse, et que le risque d’instabilité politique et de soulèvement est grand si le système judiciaire ne parvient pas à montrer qu’il peut régler efficacement les problèmes sociaux et légaux affectant la société.

[xx] Cette loi a pour premier objectif de stipuler pour la première fois la hiérarchie et la compétence des sources statutaires de la loi en Chine. Elle clarifie également les compétences, les procédures d’application et les contrôles de légitimité des lois et des régulations.

[xxi] L’idéal du gouvernement bienveillant, probe, moderne, professionnel et efficace provient de la tradition confucéenne du gouvernement responsable, de l’influence du discours et de l’éducation du Parti, ainsi que de la compréhension des gouvernements modernes.

[xxii] Wang Shaoguang, dans une interview publiée par l’université de Pékin intitulée « La réforme de Wen et de Hu : un nouveau consensus. Nouvelle direction » (胡温改革新的共识新的走向), mentionne les revues de presse quotidiennes sur Internet grâce auxquelles les idées et les réactions du peuple parviennent aux décideurs du Parti.

[xxiii] BÉJA, JEAN-PHILIPPE (2007). « Le pari chinois : se développer sans démocratiser » in Sciences Humaines les grands dossiers N°6

[xxiv] CAI CHONGGUO « La coquille vide du PCC » in Le Monde, Mardi 3 Juillet 2007 ; HU PING (2004). A quand la démocratie : les illusions de la modernisation (Editions de l’Aube)

Pour citer cet article : Emilie Frenkiel, « Comprendre la légitimité et la stabilité du régime chinois», SinoPolis, novembre 2010.

Wang Shaoguang 王绍光: recherche et engagement politique en Chine

Wang Shaoguang - source : cenet.org.cn

Animés par une certaine conception du rôle de l’intellectuel, des chercheurs chinois s’appuient sur leurs recherches universitaires pour s’adresser aux dirigeants chinois et influencer le processus de prise de décision politique. Wang Shaoguang en est un des exemples les plus marquants dans le domaine de l’économie politique et de la science politique. Lynn White a décrit en des termes très justes la nature de l’influence politique des intellectuels en Chine:

“Intellectuals do not crucially oppose or support any government. That is not how their work influences most politics. If they support a regime, it lasts or falls mainly because of other constituencies. If they try to oppose it alone, they are regularly repressed. Their power is longer-term, more elusive, a matter of symbols. The social task of Chinese intellectuals is to see China clearly, and to say what they see”[i] .

Ces considérations me semblent tout à fait pertinentes pour comprendre l’engagement et la démarche de personnalités universitaires telles que Wang Shaoguang, professeur de science politique à l’Université Chinoise de Hong-Kong. Ce natif de Wuhan ne préfère pas s’installer définitivement en Chine continentale. Pourtant, ses recherches et son engagement intellectuel ont prouvé à maintes reprises son désir ardent de contribuer, à travers des analyses précises et des argumentations étayées, à l’amélioration des conditions de vie de ses compatriotes et de transformer le régime politique chinois.

Wang Shaoguang appartient à la « Génération perdue » des Chinois qui ont grandi pendant la Révolution culturelle. Né en 1954, il est contraint de suspendre ses études secondaires lorsque la Révolution culturelle éclate. Il devient alors Garde rouge et consacre ses journées aux débats politiques avec ses camarades et à la lecture – principalement des Nouvelles de Référence (Cankao Xiaoxi) et des classiques chinois et étrangers, auxquels il parvient à avoir accès. Il est ensuite nommé professeur de mathématiques dans un collège difficile de Wuhan, ce qui lui permet d’obtenir d’excellents résultats au concours d’entrée à l’Université en 1977 (le plus difficile de l’histoire de la Chine car, ayant été suspendu pendant la Révolution culturelle, dix fois plus de candidats sont autorisés à y participer). Il est alors reçu dans l’une des universités les plus prestigieuses de Chine : l’Université de Pékin. Au terme de quatre années de licence de droit, pendant lesquelles il est à plusieurs reprises inquiété pour ses convictions libérales, il est sélectionné pour faire une thèse aux États-Unis et fait partie des trois premiers étudiants chinois à obtenir une bourse Fulbright. Son mémoire de doctorat, qui repose sur ses archives personnelles et des entretiens passés en 1986, est consacré à l’étude de la rationalité des acteurs à Wuhan pendant la Révolution culturelle[ii]. Son engagement intellectuel et politique se manifeste d’abord lorsqu’il publie en 1992 des États-Unis un article[iii] très important qualifié de néoconservateur qui lance La Nouvelle Gauche chinoise[iv]. Dans cet article, Wang déplore la toute puissance des gouvernements locaux, à même de poursuivre des intérêts particuliers au mépris d’une cohérence et d’une justice nationales. Il propose l’établissement d’un gouvernement démocratique puissant, capable d’accomplir les trois grandes tâches que sont la croissance économique, la justice sociale et l’équilibre écologique. Selon lui, un État moderne doit être en mesure d’allouer et de redistribuer des ressources et de maintenir la stabilité. Dans le cas contraire, l’État perd sa légitimité. Lors de notre première rencontre[v], Wang explique comment il en est venu à développer sa proposition de réforme de l’État. Après une licence de droit à l’Université de Pékin et un doctorat de science politique à l’Université Cornell, il négocie des Etats-Unis les termes de son recrutement à l’Université de Wuhan. Le jour même où il accepte le poste, le 4 juin 1989, le mouvement étudiant est réprimé. Il décide de ne plus rentrer en Chine. Il enseigne un an à Cornell, puis dix ans au département de science politique de Yale, et c’est dans ce cadre qu’il part en Russie en 1990 et 1991 pour aider les Russes à établir un système démocratique et une économie de marché. Avec ses collègues de Yale, il conçoit avant de partir un plan de transition en 500 jours. C’est en découvrant la situation, qui lui semble encore plus grave qu’aux pires heures de la Révolution culturelle ou du Grand Bond en avant en Chine, qu’il en vient à se concentrer sur la question de la capacité de l’État et de la construction d’un État fort démocratique. Ainsi, pour Wang, il n’est pas question de se contenter d’analyser la démocratisation d’un pays par le biais de l’institutionnalisation d’élections. L’efficacité et la puissance des institutions étatiques constituent une condition requise essentielle avant toute démocratisation. Il est donc d’abord considéré comme un conservateur, voulant s’appuyer sur un État fort pour impulser les réformes. Cependant, le but sans cesse martelé de ses revendications et critiques est d’arriver à construire un régime démocratique durable, stable, juste et équitable[vi].

Hu Angang - source : humanrights.cn

Hu Angang, économiste en postdoctorat à Yale, lit les articles de Wang et se rapproche de lui. Il reprend les idées développées par Wang et les étaie d’idées et de données issues de ses recherches en économie. Ils retravaillent ensemble le tout, devenu le rapport qu’ils soumettent à une douzaine de journalistes invités à participer à une conférence de presse que Hu Angang organise dans son unité de travail, l’Académie des Sciences Sociales. Ils ont pour but affiché d’infléchir la politique gouvernementale et de présenter une théorie de l’établissement d’institutions démocratiques. La transition politique doit se concentrer sur le renforcement et l’amélioration des autorités publiques pour ne pas faire l’erreur d’une démocratisation caractérisée par l’abolition aveugle de l’autorité. Tous deux critiquent violemment la décentralisation amorcée au temps de Mao Zedong pour lutter contre le bureaucratisme, puis renforcée par Deng Xiaoping pour mettre fin à la planification. Le rapport s’oppose à la théorie économique néoclassique anti-régulatrice selon laquelle le marché libre et la croissance économique aboutissent naturellement à une convergence des revenus régionaux. Ils décrivent longuement le déséquilibre injuste entre les régions et rappellent le besoin impératif de politiques publiques spécialement conçues pour limiter le problème. Ils mettent également en garde contre la conception d’un État monolithique totalitaire et expliquent que le retrait de l’État central, à tel point qu’il dépend des gouvernements locaux pour la collecte fiscale, n’a fait que renforcer l’emprise sur la société des gouvernements des échelons inférieurs. Le rapport est immédiatement publié dans différentes revues à circulation interne (neibu)[vii]. Le ministre des Finances est averti par le directeur de l’institut de recherche du ministère – qui avait également été invité à la conférence de presse – de l’existence du rapport et les invite à lui présenter en personne. Selon Wang Shaoguang, c’est parce que l’équipe du ministre préparait une réforme fiscale depuis 1986 et cherchait un déclencheur pour impulser la réforme que le rapport eut un tel retentissement. En effet, le rapport insiste avec des accents alarmistes sur l’urgence de la situation. Le ministère n’abordait jusqu’alors la question de la réforme fiscale que d’un point de vue technique et ne parvenait pas à faire taire les oppositions internes. Le rapport insiste sur son importance politique et permet d’accélérer les choses. La réforme du partage des recettes fiscales entre gouvernements central et locaux est lancée en 1994. Elle constitue une première étape dans l’institution des relations financières entre le centre et les collectivités locales, destinée à réguler des mesures fiscales complexes et à mettre un terme aux négociations incessantes entre les gouvernements à différents échelons[viii]. La publication du Rapport sur la Capacité de l’État[ix] issu de cette collaboration représente un événement majeur dans la formation d’une doctrine politique visant à renforcer le pouvoir central.

Les recherches de Wang Shaoguang en économie politique, celles de Hu Angang en économie du développement, et leurs enquêtes de terrain à travers le pays les invitent à poursuivre leur travail commun et à se consacrer aux risques liés aux disparités régionales grandissantes. Économie Politique du développement inégal: le Cas de la Chine restera dans les annales car, à l’époque, la majorité des chercheurs et des dirigeants sont persuadés que le fossé entre les régions est en train d’être réduit[x]. Les deux chercheurs montrent au contraire qu’à partir de 1990 les inégalités s’amplifient et ils expriment leurs plus vives inquiétudes sur les conséquences probables d’un tel phénomène. À l’époque, l’idée que les régions côtières de l’Est peuvent et doivent d’abord se développer fait consensus. Leur étude critique l’idée de Deng Xiaoping selon laquelle « il faut laisser certains s’enrichir d’abord » (让一部分人先富起来) et décrit les implications politiques du fossé grandissant entre l’Est et l’Ouest de la Chine, d’autant plus que l’Ouest est majoritairement peuplé par des minorités nationales[xi]. En Septembre 1995, la 5e session plénière du Comité Central du PCC renverse sa politique régionale en faveur des régions côtières afin de soutenir davantage le développement économique du Centre et de l’Ouest. Quelques années après la publication de trois livres par Hu et Wang sur la question, le gouvernement lance en 1999 la politique de développement et d’ouverture de l’Ouest chinois (西部开发)[xii].

Dans les années 1990, préoccupé par la situation de la Chine, Wang n’a de cesse de publier et de rendre ses recherches aussi visibles que possible pour que le gouvernement réagisse rapidement à la situation. Une fois la question du financement d’une redistribution plus juste réglée – ou du moins mise au rang des priorités de l’agenda politique – Wang s’intéresse au contrôle de l’utilisation des fonds. Il se met à écrire sur la question des prévisions budgétaires et publie un essai sur « Les leçons à retenir de l’ère progressiste aux États-Unis »[xiii]. Il y développe l’argument qu’il ne peut exister de véritable démocratie sans budget car on ne peut pas contrôler le fonctionnement de l’État, et suggère que la première étape de toute réforme politique consiste à rendre le budget plus transparent. L’article est remarqué par le vice-Premier ministre et le ministre des Finances, qui le cite lors d’une conférence sur la fiscalité. Le ministère demande ensuite à Wang Shaoguang d’éditer un ouvrage sur la question[xiv]. D’après ce dernier, depuis l’an 2000, année pendant laquelle on ne peut pas encore parler de véritable budget, même au niveau du gouvernement central, les progrès ont été fulgurants.

Wang Shaoguang reconnaît explicitement que l’orientation de ses recherches est intimement liée à sa perception de la politique chinoise et à sa volonté d’infléchir la direction des réformes[xv]. Il consacre ainsi ses recherches à démontrer qu’il existe une corrélation forte entre justice sociale et instabilité[xvi] jusqu’au début des années 2000, moment où le discours officiel et les politiques entreprises lui semblent résolument virer à gauche et calment ainsi ses alarmes. Il est impossible de lui imputer un rôle direct dans cette réorientation. Toutefois, ses rapports et travaux critiques – voire alarmistes – en tant que consultant du gouvernement chinois, mais aussi d’organismes internationaux tels que les Nations unies et la Banque mondiale, ont indubitablement contribué au débat et à la remise en question des priorités de la politique de réforme[xvii]. Ses travaux récents reflètent le changement de direction de la politique chinoise : ils cherchent moins à critiquer qu’à encourager l’approfondissement de la réforme sociale récemment impulsée[xviii]. Dans « Crise et progrès du système de santé en Chine »[xix], Wang tente de déjouer ce qu’il appelle le mythe de la croissance économique et le mythe du marché. La croissance économique n’est qu’un moyen vers une fin : la justice sociale. Le marché n’est pas en mesure d’améliorer l’efficacité du système de santé chinois – bien au contraire. Wang décrit les énormes gaspillages qui ont suivi l’ouverture au marché. Les statistiques générales du taux d’équipement des établissements hospitaliers sont très satisfaisantes, mais en réalité seuls les établissements des grandes villes sont suréquipés, si bien que des équipements extrêmement coûteux sont sous-utilisés à Pékin ou à Shanghai alors que les campagnes manquent cruellement du matériel médical le plus rudimentaire. Wang Shaoguang se réfère à l’expression « Une Chine, quatre pays » forgée par Hu Angang pour dénoncer ces inégalités régionales. Ce dernier explique que quatre mondes coexistent en Chine : Pékin et Shanghai ont un niveau de développement comparable aux pays développés ; les provinces du Nord-Est et de la côte aux pays d’Europe de l’Est ; les provinces du Centre et de l’Ouest de la Chine à la plupart des pays en développement alors que les régions occidentales les moins développées sont à peine mieux loties que les pays les plus pauvres[xx]. Wang Shaoguang insiste avant tout sur le fossé entre les villes et les campagnes. En 1998, chaque citadin reçoit en moyenne 130 yuans du gouvernement d’aide aux soins médicaux alors que les ruraux n’en reçoivent que 10,7 yuans, malgré le discours gouvernemental qui prône dès le début des années 1990 le retour au Système Médical Coopératif mis en place par Mao en 1965[xxi]. Wang dépeint les ravages des principes d’efficacité et de profit lorsqu’ils sont appliqués au champ médical : un tiers des malades ne cherchent même plus à se faire soigner par peur d’être incapables de régler les frais d’hospitalisation. Un véritable cycle de la pauvreté liée à la maladie est réapparu en Chine. L’ouverture au marché n’a pas abouti à un meilleur rendement puisque le taux d’occupation des lits d’hôpitaux ne dépasse pas 60% malgré leur pénurie dans les campagnes. La politique gouvernementale a cependant évolué car, en 2003, l’épidémie du SRAS a permis aux dirigeants de prendre conscience des pertes économiques massives engendrées par les crises sanitaires, mais également de l’inefficacité du cordon sanitaire des villes puisque l’épidémie pouvait se répandre aux villes si les patients des campagnes n’étaient pas traités. Le chercheur rappelle enfin que l’accès au soin est un droit de l’homme élémentaire et que le marché ne peut réguler le système de santé dans la mesure où l’inégalité d’accès à l’information entre les médecins et les patients peut engendrer tromperie et corruption. Lors de ses dernières conférences et dans un de ses derniers articles, le chercheur relate avec optimisme les avancées de la politique sociale en Chine[xxii].

Dans un autre article représentatif de son travail, « Régulation des normes de sécurité dans les mines chinoises »[xxiii], Wang Shaoguang souligne que la grande attention portée actuellement aux accidents des mines s’explique en partie par leur plus grande médiatisation (liée à la plus grande ouverture du régime et de la presse, et à l’utilisation   de cette dernière par le gouvernement pour faire pression sur les gérants des mines dangereuses) et à l’incompétence des gouvernements locaux, censés réguler les mines de petites tailles mais capables de sacrifier  la sécurité aux intérêts économiques de leur région et parfois à leurs intérêts personnels. Les inspections du travail étaient jusqu’à récemment très rares et tout à fait inefficaces, car sous la tutelle des gouvernements locaux. Le chercheur décrit l’émergence d’un système de régulation à partir du milieu des années 1990 arrivé à maturation en 2004. De nouvelles lois, mais aussi la mise sous tutelle du Conseil des Affaires d’État des institutions chargées des conditions de travail, l’institutionnalisation des procédures, la rationalisation des petites mines (60000 ont fermé depuis 1997) et une meilleure mise en application des lois et des sanctions prévues, ont commencé à changer la donne. Un régime moderne ne peut en effet se passer de régulations chargées de protéger les individus à grande échelle. Wang Shaoguang introduit ici les théories de Karl Polanyi selon lequel l’économie de marché non régulée peut être à l’origine des pires maux[xxiv]. Le chercheur s’est en effet donné le rôle d’introduire, d’expliquer et d’appliquer à la Chine les nouvelles théories occidentales, animé par le désir de dépasser les interprétations qu’il juge simplistes, erronées ou insuffisantes de certaines théories telles que celles de Friedrich Hayek, très populaires en Chine, et auxquelles la Nouvelle Gauche attribue beaucoup de problèmes majeurs[xxv].

Wang Shaoguang est une figure assez représentative de ces chercheurs engagés qui s’adressent spontanément aux dirigeants et luttent pour que leurs recherches infléchissent la direction des politiques entreprises. La pérennité du système de publications internes et l’organisation de réunions à intervalles réguliers de consultation de chercheurs suggère que la communication directe entre chercheurs et dirigeants politiques est institutionnalisée. Les universitaires « éclaireurs » tels que Wang Shaoguang utilisent leur capital social et passent par cet espace intermédiaire de communication interne entre chercheurs et dirigeants pour que les résultats de leurs recherches puissent servir à la rationalité et à la justice des prises de décisions politiques. Ils se donnent pour mission d’identifier les problèmes majeurs du pays et d’éclairer par leur savoir et leurs propositions la direction politique. Le Parti communiste, fort de ses 78 millions d’adhérents, est divisé en nombreuses factions et tendances. Les chercheurs qui, comme Wang Shaoguang, essaient d’orienter la direction politique du pays en présentant leurs recherches, ont un rôle instrumental important à jouer car ils permettent à certains groupes d’imposer leurs vues grâce à l’autorité de leurs travaux académiques. La singularité de Wang Shaoguang réside dans le caractère éminemment politique et pas seulement technique ou théorique de ses interventions, mais aussi dans son indépendance vis-à-vis du pouvoir chinois. En effet, Wang Shaoguang est chercheur à Hong Kong est-ce suffisant pour prouver son indépendance ? Disposerais-tu d’une anecdote témoignant de sa liberté d’esprit ?, et non pas à Pékin, où il se rend fréquemment tout en gardant ses distances. Or, dans le domaine politique, les chercheurs qu’on entend le plus s’exprimer sur la question de la réforme politique sont affiliés à des universités chinoises, sont membres du Parti et appartiennent à des think tanks proches du pouvoir. La mobilisation de ces chercheurs est plus officielle, régulière et institutionnalisée que celle d’universitaires-éclaireurs, mettant spontanément leurs recherches au service du pouvoir. Ces derniers sont plus rares. La carrière de Hu Angang, qui est devenu un des économistes les plus renommés de Chine et membre d’un think tank très influent rattaché au département d’administration publique de l’université Tsinghua : le Centre d’Études Chinoises 清华大学国情研究中心, semble le confirmer. Les chercheurs qui appartiennent à des think tanks universitaires officiels tels que ce dernier ou le Centre d’études politiques et économiques comparées (中央编译局比较政治与经济研究中心) rattaché à l’Université de Pékin peuvent interagir plus aisément avec les cadres officiels. Leur parcours et leur positionnement politiques leur confèrent davantage de confiance. Ils dépendent moins d’un mentor ou protecteur haut placé pour s’exprimer ouvertement et connaissent mieux les rouages des prises de décisions politiques. D’après des chercheurs américains comme Hua Shiping ou Tang Wenfang[xxvi], plus les intellectuels sont intégrés au système – plus ils sont organiques – plus ils ont de chance de s’exprimer ouvertement et plus leurs critiques et suggestions ont d’impact. Certes, les chercheurs chinois sont réalistes (pas de mention d’un nécessaire multipartisme dans l’immédiat : le sujet tabou par excellence), pragmatiques (ils cherchent des solutions à des problèmes qu’ils identifient) et patriotes (ils veulent que leurs recherches contribuent au développement du pays, au bien-être des chinois etc.). Toutefois, il est excessif de les considérer comme inféodés au pouvoir. Les conditions de recherche et de publication souffrent de limites et censures qui nous semblent intolérables, mais qui, il faut le reconnaître, leur laissent une certaine marge de manœuvre. Par ailleurs, les universitaires chinois et les think tanks académiques, tiraillés entre la définition chinoise du lettré amené à devenir fonctionnaire (学而优则仕)[xxvii] et l’idéal d’autonomie propre à toute université[xxviii], ne dépendent pas exclusivement des financements du gouvernement chinois. Ils remplissent fréquemment des missions pour  le PNUD (Programme des Nations Unies pour le Développement), l’Union Européenne, la fondation Ford ou autres organisations internationales et recourent à des financements privés[xxix].

Wang Shaoguang est reconnu et respecté dans le milieu académique. Il publie dans des revues internationales et il est membre du comité de rédaction de revues prestigieuses[xxx]. Il s’agit avant tout d’un chercheur, même si son engagement politique oriente ses recherches. Comme le décrit avec justesse son collègue de l’Université Fudan Deng Zhenglai, Wang Shaoguang est un chercheur ambigu, qui se consacre à la fois à des questions théoriques, qui ne peuvent avoir qu’un impact indirect sur la direction politique, et à des questions concrètes visant à influencer directement le processus de décision politique[xxxi]. Il mobilise deux des six modèles de participation à la définition de l’agenda politique répertoriés par le chercheur lui-même : le modèle d’accès interne (de mobilisation de réseaux de connaissances et de publications internes pour transmettre des idées aux dirigeants) et le modèle d’accès public (les chercheurs engagés publient largement leurs idées afin de créer une émulation publique qui, à son tour, fasse pression sur les dirigeants politiques)[xxxii]. Le deuxième modèle est à l’origine plus rare, car plus risqué, mais des chercheurs comme Wang Shaoguang pensent que les choses évoluent et que c’est désormais la méthode la plus simple et la plus efficace pour influencer les décisions politiques.

Emilie Frenkiel


[i] Lynn T. White III “Thought workers in Deng’s time”, ed. Goldman with Timothy Cheek and Carol Lee Hamrin China’s intellectuals and the state: in search of a new relationship , 1987

[ii] Wang Shaoguang, Failure of charisma: the Cultural Revolution in Wuhan, New York: Oxford University Press, 1995. 368 p.

[iii]王绍光, “建立一个强有力的民主国家:兼论“政权形式”与“国家能力”的区别”  (Construire un État démocratique fort: types de régime et capacité de l’État), Papers of the Center for Modern China, No. 4, février 1991.

[iv] 甘阳, « 中国自由左派的由来 », 2000年9月28-29于香港大学 (GanYang, Origines de la Nouvelle Gauche chinoise, conférence du 28-29 septembre 2000 organisée à l’Université de Hong-Kong) http://www.douban.com/group/topic/1601360/ ; 房宁,“影响当代中国的三大社会思潮, 复旦政治学评论” 第 4 辑, 2006 (Fang Ning, Les trois grandes tendances idéologiques en Chine contemporaine, , No. 4, Fudan Politics Review).

[v] Entretien avec l’auteur en août 2008 à l’Université Tsinghua de Pékin.

[vi] 王绍光,建立一个强有力的民主国家 , in 玛雅, ‪战略高度: 中国思想界访谈录, ‪三联书店, 2008, pp。171-186 (Wang Shaoguang, « Construire un État démocratique fort », entretien réalisé par Ma Ya); 胡鞍钢 ,王绍光,周建明 ed. 第二次转型:国家制度建设, 清华大学出版社, 2009 (Hu Angang, Wang Shaoguang, Zhou Jianming ed. La deuxième transformation : la construction de l’État, Éditions de Tsinghua, 2009) ; 王绍光, 民主四讲, 三联书店, 2008, 264 p.

[vii] Les publications Neibu sont marquées d’un sceau indiquant qu’il s’agit d’une publication destinée à une circulation limitée, par exemple aux cadres dirigeants  (gong lingdao ganbu cankao). Cette classification restreint l’accès de ces matériaux, souvent consacrés à des questions de politique intérieure et à des questions sociales. Il est plus facile de publier dans des revues à circulation interne (neibu) que dans des revues ouvertes à tous. Ces revues à accès restreint sont moins contraintes à la censure parce qu’elles s’adressent à un lectorat choisi et les articles y paraissent donc plus rapidement. Les articles pouvant nuire à l’image du Parti ou du gouvernement ou compromettre la stabilité sociale et l’unité sont plutôt publiés dans des revues neibu que dans les médias traditionnels.

[viii] Tang Tingshan, “Hu Wen’s efforts to strengthen governance: regulating central-local relations”, EAI Background Brief No. 356, 6 novembre 2007.

[ix] 王绍光, 胡鞍钢, 中国国家能力报告.沈阳: 辽宁人民出版社, 1993. 360 p. Version anglaise : The Chinese Economy in Crisis: State Capacity and Tax Reform, East Gate, 2001.

[x] Jeffrey Sachs d’Harvard publie, sur la base de données recueillies jusqu’en 1990 et déjà dépassées, « Trends in Regional Inequality in China » en collaboration avec Jian Tianlun et Andrew Warner, NBER Working Paper Series no. 5412, January 1996, and China Economic Review, Vol. 7, No. 1, 1996

[xi] 王绍光, 胡鞍钢, 中囯: 不平衡发展的政治经济学 (Économie Politique du développement inégal: le Cas de la Chine), 中国计划出版社, 1999. Version anglaise : Wang Shaoguang and Hu Angang, The Political Economy of Uneven Development: The Case of China. Armonk, NY, M. E. Sharpe, 1999.

[xii] Cette politique a principalement encouragé les investissements (IDE) dans les régions à l’Ouest de la Chine en développant les infrastructures et la communication avec les pays environnants et entre régions.

[xiii] 王绍光, “美国“进步时代”的启示” (Meiguo jinbushidai de qishi,) Dushu 2001, No. 8

[xiv] 王绍光, 美国“进步时代”的启示 (Lessons from the Progressive Era of the US), Beijing: Public Finance Press, 2002

[xv] Emilie Frenkiel, « Political change and democracy in China. An interview with Wang Shaoguang », La Vie des idées, 15 juillet 2009. http://laviedesidees.fr/Political-change-and-democracy-in.html

[xvi] Ses articles les plus représentatifs sont regroupés dans une collection d’essais publiée en 2007 aux éditions Sanlian:王绍光, 安邦之道: 国家转型的目标与途径, 三联书店, 2007, 555p.

[xvii] 王绍光, «  胡温改革:新的共识 新的走向 »  in 玛雅, ‪战略高度: 中国思想界访谈录, ‪三联书店, 2008, pp。5-16 (La réforme de Hu et Wen : un nouveau consensus, une nouvelle orientation, interview de Wang Shaoguang par Ma Yan)

[xviii] 王绍光, “大转型:1980年代以来中国的双向运”, 中国社会科学,Vol.1, 2008 et sa version anglaise : Wang Shaoguang, « The Great Transformation: Two-way Movement in China since the 1980s », Boundary 2, Vol.35, No. 2, 2008 ; 王绍光. « 学习机制与适应能力: 中国农村合作医疗体制变迁的启示 ». 中国社会科学. 2008, Vol. 6 et sa version anglaise : Wang Shaoguang, « Adapting by learning: the evolution of China’s rural health care financing », Modern China, Vol. 35, n°4, 2009, p. 370.

[xix] 王绍光, “中国公共卫生的危机与转机” (Crise et progrès du système de santé en Chine), 比较 (Revue d’Economie, Sociologie et Politique Comparées) No.7, 2003 ; version anglaise : Wang Shaoguang, « China’s health system: From crisis to opportunity », The Yale-China Health Journal, Vol. 3, pp. 1-47.

[xx] 胡鞍钢,地区与发展 :西部开发新战略,中国计划出版社,2001

[xxi] Instructions 6-25 en faveur d’un déplacement des Soins médicaux vers les villages.

[xxii] 王绍光, “大转型:1980年代以来中国的双向运”, 中国社会科学,Vol.1, 2008 et sa version anglaise : Wang Shaoguang, « The Great Transformation: Two-way Movement in China since the 1980s », Boundary 2, Vol.35, No. 2, 2008

[xxiii] 王绍光, 煤矿安全生产监管: 中国治理模式的转变,比较 (Revue d’Economie, Sociologie et Politique Comparées) No.13, 2004 ; Version anglaise : Wang Shaoguang, « Regulating Death at Coalmines: changing mode of governance in China », Journal of Contemporary China, 2006, Vol. 15, n°46, p. 1–30 .

[xxiv] Polanyi, Karl, The Great Transformation: The Political and Economic Origins of Our Time, Boston,  Beacon Press, 1944.

[xxv] Pankaj Mishra, « China’s New Left calls for a social alternative » International Herald Tribune, 13 octobre 2006. Dans un article, Wang Shaoguang critique par exemple le concept d’autonomie de la société civile : 王绍光,金钱与自主——市民社会面临的两难境地, 开放时代,2002年 第03期. Version anglaise : Wang Shaoguang, « Money and autonomy: Patterns of civil society finance and their implications », Studies in Comparative International Development (SCID), 2006, Vol. 40, No.4, pp. 3–29.

[xxvi] Hua Shiping, Scientism and humanism, State of New York University Press, 1995; Tang Wenfang, Public Opinion and Political Change in China, Stanford, California, Stanford University Press, 2005.

[xxvii] Les meilleurs lettrés étaient destinés à devenir fonctionnaires, comme le suggère ce principe « devenir fonctionnaire quand on est un grand lettré » des Entretiens de Confucius chap. 19.13.

[xxviii] Pan Su-Yan, University Autonomy, the State, and Social Change in China, Hong-Kong, Hong Kong University Press, 2009, p.2, 20-34

[xxix] Frenkiel, Emilie, « La condition intellectuelle chinoise : recherche universitaire et réforme politique », Critique Internationale, No.50, janvier-mars 2011

[xxx] Wang Shaoguang est éditeur en chef de China Review (CUHK) et membre du comité de rédaction de, Modern China (États-Unis), Mainland China Studies (Taiwan), Public Economic Research (Chine), University Review of Political Science (Chine), Chinese Public Administration Review (États-Unis), Journal of Contemporary China (GB), Chinese Journal of Political Science (États-Unis), China Public Administration Review (États-Unis), Chinese Public Policy Review (Chine), Volunteer Service Journal (Chine).

[xxxi] Entretien de l’auteur avec Deng Zhenglai le 27 avril 2010 à Shanghai (université Fudan).

[xxxii] 王绍光, 中国公共政策议程设置的模式, 中国社会科学, 2006 ; version anglaise : Wang Shaoguang, « Changing Models of China’s Policy Agenda Setting », Modern China, January 2008, vol. 34, no. 1, 56-87.

Pour citer cet article : Emilie Frenkiel, « Wang Shaoguang 王绍光 recherche et engagement politique en Chine », SinoPolis, septembre 2010, (http://sinopolis.hypotheses.org/204).

Le confucianisme, un modèle politique ? Une réponse à Daniel A. Bell*

Dans son édition du 30 avril 2010, le journal Le Monde a fait paraître un article de Daniel A. Bell intitulé : « Après Mao, Confucius ? ». Ce papier quelque peu provocateur ne peut qu’interpeller les sinologues et, plus largement, les spécialistes du politique. Les positions défendues par Daniel Bell, que nous nous proposons ici de discuter, n’ont rien de nouveau : dans les cercles du pouvoir chinois, elles constituent même depuis quelques années le mainstream, pour reprendre un terme à la mode. Il faut cependant avouer qu’avancées par un Occidental (D. Bell, professeur à l’université Qinghua de Pékin, est canadien), elles prennent ipso facto un caractère de rareté, pour ne pas dire d’incongruité, qui mérite toute notre attention.

La démocratie occidentale, un régime vicié ?

Reprenant à son compte le discours développé par certains intellectuels chinois d’obédience conservatrice, et dans le droit fil de ses travaux antérieurs[i], Daniel Bell propose une remise en cause de la démocratie libérale sur un terrain inattendu : celui du vote. Selon lui, la tradition chinoise, et plus spécifiquement confucéenne, qui connaît depuis le milieu des années 1990 un retour en force, serait porteuse d’une vision alternative à même de mieux répondre aux impératifs d’efficacité des gouvernements modernes. Refusant – sans doute à raison – d’assimiler cette reformulation de l’héritage confucéen à un fondamentalisme, Daniel Bell y voit au contraire la promesse d’un modèle politique non seulement pertinent, mais susceptible de faire école.

L’article part d’un constat fait par nombre d’observateurs : le regain d’intérêt pour le confucianisme dans la Chine d’après 1989, à la fois dans les orientations politiques, dans le discours universitaire et dans des pratiques diversifiées émanant de la société. En sympathie avec ce mouvement, l’auteur affirme que le confucianisme pourrait constituer une voie progressiste et humaniste pour la Chine, et donc un substitut à ce qu’il nomme – en un raccourci un peu rapide qui gomme la diversité des trajectoires – la « démocratie occidentale ». Selon lui en effet, cette dernière est atteinte de deux vices majeurs relatifs au mode de représentation et à l’efficacité gouvernementale :

–          élus sur la seule base nationale, les dirigeants sont conduits, tant par la logique du vote que par leurs opinions publiques, à se cantonner aux seuls intérêts de la communauté nationale et, partant, à ignorer ceux non moins légitimes du reste du monde ou des générations futures ;

–          en se fondant exclusivement sur les décisions erratiques des électeurs, taxés ici dans la lignée d’un Bryan Caplan d’une forte dose d’irrationalité, les démocraties se condamnent à l’inefficacité.

Pour remédier à ces insuffisances supposées, Daniel Bell préconise un système de sélection des dirigeants non plus basé sur le vote, mais sur des « concours méritocratiques ». Cette solution est censée garantir l’accès au pouvoir d’un personnel politique doté des plus solides compétences, et capable d’envisager les problèmes de manière suffisamment globale. Un argument plus ou moins implicite est ici que, non soumis à l’épreuve du vote, les dirigeants seront à l’abri des pressions populaires et pourront dès lors prendre les bonnes décisions, sans porter atteinte aux intérêts des non-électeurs. Bell précise que le choix probable d’une telle voie par la Chine – un choix que manifestement il appelle de ses vœux – ne serait pas le signe d’une « adhésion plus forte » à l’autoritarisme, mais procèderait de la volonté de construire un système plus efficace, et potentiellement plus juste. Sur ce point, il faut avouer que l’article entretient un certain flou, dans la mesure où il n’est pas clairement dit si ce système méritocratique, réputé plus efficace, serait également ou non le garant d’une plus grande justice.

Dans une réponse à Daniel Bell parue dans LeMonde.fr, Yves Chevrier a montré avec force que l’histoire chinoise ne pouvait être interprétée à travers le prisme du confucianisme, mais qu’en revanche ce dernier participait d’usages sociaux et politiques qu’il convenait d’historiciser en permanence. L’idée est ainsi rappelée que, dans le moment postrévolutionnaire qui caractérise la Chine d’aujourd’hui, le retour du confucianisme, bien loin de procéder d’une geste immémoriale, s’inscrit dans un processus de réinvention de la tradition où se lit l’actualité du problème de l’institutionnalisation du politique. Il paraît difficile, dans le cadre du présent article, d’apporter quelque complément que ce soit à ce  salutaire effort d’historicisation. Néanmoins, un certain nombre de questions laissées pour l’heure sans réponse nous ont paru appeler une seconde lecture. Nous la ferons porter sur le propos de l’article lui-même, en éprouvant sa cohérence interne – et abstraction faite ici de la question, sans doute légitime, de la généalogie de la prise de position dont il témoigne. Si l’argumentation peut sembler contestable à plus d’un titre, la portée politique des idées avancées n’échappe à personne, et c’est pourquoi il paraît opportun de répondre point par point à l’article de Daniel Bell.

L’irrationalité de l’électeur

Pour ce dernier, le problème essentiel de la démocratie occidentale réside dans l’impossibilité quasi mécanique dans laquelle se trouvent les dirigeants élus de prendre en compte les intérêts de ceux qu’il nomme les « non-électeurs », c’est-à-dire les personnes qui ne sont pas, ou pas encore membres de la communauté nationale. Si la faute en est sans doute à la pression qu’exercent sur eux les opinions publiques, la cause ultime de ce vice tient surtout, selon Daniel Bell, à l’irrationalité de l’électeur. A contrario, il est dit sans détour que les concours méritocratiques inspirés du confucianisme doivent, de manière plus infaillible que les élections, permettre de recruter des « députés clairvoyants ». D. Bell s’inspire ouvertement ici des travaux de l’économiste Bryan Caplan, auteur d’un livre intitulé The Myth of the Rational Voter : Why Democracies Choose Bad Policies, qui oppose, sur la base d’une enquête empirique, un homo œconomicus rationnel à un homo politicus enclin à agir de manière irrationnelle. Pour élucider ce paradoxe, Caplan met en avant l’argument que sur le marché, les individus payent immédiatement les conséquences d’une mauvaise décision, ce qui les pousse à faire des choix rationnels, alors que dans le champ politique, le poids d’un seul bulletin de vote étant extrêmement faible et les mauvaises décisions restant sans conséquences, les individus se trouvent incités à agir de manière irrationnelle. Caplan parvient ainsi à la conclusion qu’il est plus efficace de limiter le rôle du politique et de laisser une plus grande place au marché.

On peut remarquer d’abord que le doute formulé par l’article de Bell quant à la capacité des élus nationaux à représenter des intérêts plus universels n’est pas sans analogie, mutatis mutandis, avec les précautions traditionnellement associées en Chine à l’affectation des fonctionnaires, dont on craignait sous l’empire qu’ils ne fussent détournés du bien public par l’influence pernicieuse de la sociabilité locale[ii]. Admettons qu’une telle affinité avec un schème hérité de l’ancien régime puisse ne pas poser problème ; l’argumentaire de Bell n’en serait pas affaibli. Encore faudrait-il pour cela qu’il s’autorise de références théoriques irréprochables. Or, force est de constater que les travaux de Bryan Caplan, les seuls à être mobilisés ici à l’appui du propos, ont fait l’objet de nombreuses critiques, dont certaines d’un poids non négligeable. D’aucuns font ainsi remarquer[iii] que si l’hypothèse de Caplan est séduisante, elle repose sur une enquête de terrain ne permettant pas d’isoler clairement le facteur de l’irrationalité du vote de celui du déficit d’information identifié depuis longtemps par les spécialistes[iv]. D’ailleurs, Caplan affirme lui-même que si les électeurs pouvaient disposer d’un niveau d’information identique à celui des économistes, leur vote serait alors rationnel. Il nous semble que ce point est fondamental dans l’argumentation. À suivre Caplan, les électeurs ne sont pas intrinsèquement irrationnels, mais sont conduits à l’être par leur insuffisante formation – autrement dit, une situation qui n’a rien de définitif. Si donc la formation peut venir à bout de l’irrationalité, deux possibilités s’offrent à nous : supprimer le vote (parce que la formation est trop coûteuse par exemple) ou former le peuple. Or il semble peu justifiable, y compris dans une optique se réclamant du confucianisme historique – dont l’impératif récurrent d’éducation-transformation du peuple (jiaohua) pourrait être mobilisé face à l’alternative –, de préférer la première option à la seconde.

Il va de soi que la critique d’une démocratie purement représentative peut être féconde. Ainsi, de nombreux travaux américains ont mis l’accent, depuis le fameux « tournant délibératif » qu’a connu la théorie de la démocratie au début des années 1980, sur la nécessité de rebâtir les systèmes représentatifs sur la délibération. Les travaux de James Fishkin et de Bruce Ackerman par exemple, malgré leurs insuffisances, ont mis en avant la possibilité de corriger par la délibération le déficit d’information de l’électeur. La constitution, avant une échéance nationale, de petits groupes de citoyens débattant les différents programmes politiques, la présence de candidats et d’élus chargés de répondre aux questions des délibérants permettrait, selon les deux auteurs, d’accroître significativement le niveau d’information dont dispose l’électeur et donc sa volonté de participer. Plus largement, le courant délibératif s’est illustré par le souci de placer au cœur de la démocratie, non pas la compétition des élites dans le cadre électoral, mais la formation des volontés par la confrontation de points de vue argumentés. Autrement dit, l’article de Daniel Bell fait l’impasse sur tout un champ disciplinaire extrêmement dynamique et susceptible d’apporter des solutions à un problème qu’il identifie sans doute à juste titre. De la même manière, le sinologue canadien aurait pu mobiliser les recherches sur la participation, de nombreux travaux mettant désormais l’accent sur la nécessité de ne pas limiter la démocratie à l’acte de vote et d’inclure les citoyens dans les processus d’élaboration et d’évaluation des politiques publiques. Ce renouveau de la réflexion sur la démocratie se traduit par la mise en œuvre progressive de dispositifs assurant la participation active du public, le développement des budgets participatifs en étant une bonne illustration[v].

Les thèses de Caplan sont donc loin d’emporter la conviction et posent des problèmes méthodologiques et théoriques non résolus. On a montré que l’écueil de l’irrationalité n’est pas insurmontable, et rappelé que les théories de la délibération et de la participation pourraient être mobilisées à bon escient dans une perspective de régénération des institutions démocratiques. Il est donc pour le moins hardi de faire de Caplan l’unique source d’une construction théorique qui s’en trouve, à tout le moins pour l’article qui nous occupe, nettement fragilisée.

Un peuple quelque peu absent

Concentrons-nous à présent sur un autre point, plus important encore : le raisonnement de Bell s’inscrit dans une logique qui fait de l’efficacité de l’État l’alpha et l’oméga de la politique, tout le système paraissant élaboré dans le but de fournir à l’État chinois les meilleurs outils pour gouverner. Daniel Bell se fait clairement ici le relai des préoccupations des élites chinoises, massivement enclines à ne voir dans l’État qu’une bureaucratie chargée de mettre en œuvre le développement économique décidé par le Parti. Sa vision semble également s’inscrire dans le paradigme de la Chine impériale, qui, dès l’époque moderne, s’apparente bien moins à un « empire » au sens traditionnel, qu’à un « État national »[vi] doté d’une administration intégrée et obéissant – certes avec une réussite variable – à une logique de rationalisation. Dans un tel schéma de pensée, il n’est pas étonnant de considérer le vote comme un outil inefficace, voire contre-productif. Mais ce faisant, on fait l’impasse sur une question fondamentale, peut-être la question première pour toute philosophie du politique. En effet, le vote n’a pas prioritairement pour but la maximisation de l’efficacité, mais bien plutôt l’expression du consentement. En valeur, la question de la performance du vote est seconde par rapport à celle de la légitimité, qui engage celle de la souveraineté. Or si nous réintroduisons la question de la légitimité dans l’équation, le vote redevient utile, voire indispensable et la formule méritocratique de Daniel Bell et des promoteurs de ce confucianisme politique en vient à poser de nombreux problèmes. Car le vote est avant tout un moyen pour le peuple de déléguer sa souveraineté, par une intervention périodique qui permet aux gouvernés de formuler, de manière nette et sans appel, leur consentement à être gouvernés. On peut bien objecter que le consentement est susceptible, selon les cultures et les systèmes politiques, d’advenir par le truchement de canaux différents. Les dirigeants peuvent bien, par ailleurs, se réclamer d’une vox populi docile et consentante, telle qu’elle se répercute dans le prisme déformant des enquêtes d’opinion, ou dans l’adhésion perçue ou postulée. Mais cette vox populi n’est pas le suffrage du peuple. Du moment donc que le pouvoir souscrit à l’exigence de se fonder en raison, on peut difficilement se passer d’une procédure qui est avant tout l’expression performative de la souveraineté.

De là découle toute une série de problèmes. En focalisant son propos sur les travers supposés du vote, D. Bell en vient à ignorer qu’un système démocratique digne de ce nom ne se résume précisément pas au vote, mais comporte également des procédures de contrôle des dirigeants. Dans le système qu’il ébauche, aucune mesure de ce type n’est prévue, et pour cause : ce modèle « confucéen » se fonde sur l’idée que les meilleurs, c’est-à-dire les plus compétents, les plus savants, mais aussi les plus sages ont le monopole des fonctions gouvernementales. Du moment qu’ils sont les meilleurs, comment pourraient-ils en effet prendre de mauvaises décisions ? Aucun contrôle de la population sur les dirigeants n’est envisagé, en échange de quoi ne subsiste que le gage que ces derniers seront vertueux. Aucune prise de parole de la population n’est davantage prévue, les dirigeants de Daniel Bell s’adressant à un peuple jugé incapable de s’auto-gouverner, et à des individus réputés inaptes à la définition de leur propre conception du bien. Le régime de « méritocratie » ainsi conçu prétend porter au pouvoir des hommes compétents, sages et bienveillants, mais il conduit en fait à un système paternaliste dans lequel le peuple est renvoyé à une position d’éternelle minorité[vii]. On prête ici aux « méritants » sélectionnés par concours les mêmes qualités morales que celles dans lesquelles se drapèrent des générations de lettrés pour justifier de l’éminence de leur mission[viii]. Mais le supposé sens des responsabilités ne saurait se substituer, même au nom de la vertu, à la formalisation d’une responsabilité politique.

Les limites de la méritocratie confucéenne

Penchons-nous enfin sur cette notion de « méritocratie », que l’article de Bell oppose frontalement à celle de « démocratie » – en omettant au passage de signaler que dans bien des configurations politiques les deux idées sont associées (ainsi en est-il, par exemple, des postulats de l’élitisme républicain à la française). Cette notion occupe une fonction stratégique dans l’argumentaire, dans la mesure où elle procède d’une historicité de prime abord radicalement différente en Chine et en Occident. En effet, là où la méritocratie occidentale – à tout le moins dans le cas français – consomme avec fracas la rupture avec la hiérarchie des ordres qui décidait de la distribution des places sous l’Ancien Régime, la Chine culturellement décomplexée d’aujourd’hui peut, en apparence, se prévaloir dans ce domaine d’une belle continuité avec la Chine d’avant 1911[ix]. Cependant, si l’article n’interroge aucunement les présupposés et la trajectoire de la notion, il convient de s’étonner d’un fait : le vocable de « méritocratie » n’a qu’une faible prégnance dans la langue chinoise moderne, apparaissant davantage comme la traduction (au demeurant non fixée) du terme anglais de « meritocracy », dont il est souvent accompagné dans les textes académiques. L’étrangeté de la chose s’accroît lorsqu’on constate, à l’inverse, la récurrence du prisme « méritocratique » dans les descriptions occidentales, anciennes et actuelles, de la Chine traditionnelle. La notion de mérite, notion retorse entre toutes, aussi malaisée à définir que difficile à valoriser institutionnellement[x], semble donc ici faire l’objet d’une sorte de quiproquo, à tout le moins d’une équivalence faussée, entre une projection conceptuelle occidentale et sa tardive acclimatation chinoise. À terme, seule une archéologie comparative de la notion ou des notions impliquées pourra sans doute permettre de lever toutes les ambiguïtés. Qu’il suffise donc ici, en guise de conclusion, de souligner un point essentiel.

La méritocratie « confucéenne » décrite par Bell partage avec le modèle méritocratique de l’élitisme républicain un même objectif de rationalité gouvernementale fondé sur la sélection systématique des compétences. Mais dans le modèle républicain – qui trahit sans doute là une part d’irénisme mise à mal par les théories du soupçon – la perspective tend simultanément, et quasi contradictoirement, à tenir compte dans l’individu de sa capacité à se construire soi-même, à la fois contre les déterminants sociaux, les coups du sort et sa propre paresse. En valorisant, indépendamment du seul talent (lequel peut tout aussi bien s’hériter), ceux qui « ont du mérite », un tel système accuse une tension continue entre recherche d’efficacité fonctionnelle et souci d’égalité et de justice. Force est de constater que cette perspective est singulièrement absente du projet méritocratique de Bell, qui puise résolument à une tout autre culture politique. Certes, cela a été souvent souligné, le système des examens mandarinaux a pu offrir à certaines périodes de son histoire les conditions d’une véritable ascension sociale, et les exemples abondent dans l’histoire de fonctionnaires issus du petit peuple[xi]. Pourtant, ces réussites ont cohabité non seulement avec un système de patronage et de recommandation, mais aussi avec la pratique croissante (et parfaitement légale) de la vénalité des postes et des titres. Ce système fut par ailleurs un ferment de frustration en ce qu’il produisit, et ce dès sa systématisation sous les Song (9e siècle-13e siècle), des cohortes de recalés condamnés aux expédients du préceptorat et des métiers subalternes. Ainsi, le modèle méritocratique chinois – si tant est que celui-ci soit entièrement déductible du système des examens mandarinaux, si tant est aussi qu’il soit qualifiable de « confucéen » quand on sait qu’à toute époque, des lettrés n’ont pas ménagé leurs critiques à son endroit – ne saurait ignorer les problèmes qui finissent par se poser à tout système de sélection, quel qu’il soit, et que l’héritage dont il se réclame a illustrés à l’envi. Par conséquent, même en se réclamant de la seule tradition chinoise, ce modèle ne peut faire l’économie d’une réflexion sur des « apories »[xii] qu’il a en partage, au fond, avec l’expérience méritocratique de l’Occident. Or, pour être effective, cette réflexion implique la constitution d’un véritable espace public, fondé sur les garanties d’un État de droit, et où la délibération et la participation tiendraient toute leur place.

Car en somme, qu’espérer, pour résoudre les problèmes de la méritocratie, sinon la mise en œuvre d’une démocratie élargie ?

Paul Charon et Guillaume Dutournier.

Références bibliographiques :

– Daniel A. Bell, China’s New Confucianism : Politics and Everyday Life for a Changing Society, Princeton, Princeton University Press, 2008.

– Daniel A. Bell, Beyond Liberal Democracy: Political Thinking for an East Asian Context, Princeton, Princeton University Press, 2006.

– Anthony Downs, An Economic Theory of Democracy, Harper Collins, 1957.

– Bruce A. Ackerman, James S. Fishkin, Deliberation Day, Yale University Press, 2005.

– John S. Dryzek, Deliberative democracy and beyond: liberals, critics, contestations, Oxford University Press, 2002.

– Bernard Manin, « L’idée de démocratie délibérative dans la science politique contemporaine », Politix, n°57, 2002.

– Yves Sintomer, Carsten Herzberg, Anja Röcke, Les budgets participatifs en Europe, La Découverte, 2008.

– Bryan Caplan, The Myth of the Rational Voter: Why Democracies Choose Bad Policies, Princeton University Press, 2007.

– Yves Chevrier, « Le génie du confucianisme », Le Monde, vendredi 14 mai 2010.

– Yves Michaud, Qu’est-ce que le mérite ?, Paris, Bourin Éditeur, 2009.

– Olivier Ihl, Le Mérite et la République, Essai sur la société des émules, Paris, Gallimard, 2007.

Sur le Web :

– Site de Daniel A. Bell : www.danielabell.com

* Cet article a fait l’objet d’une publication antérieure dans La Vie des idées : http://www.laviedesidees.fr/Le-confucianisme-un-modele.html

Pour citer cet article : Guillaume Dutournier & Paul Charon, « Le confucianisme, un modèle politique ? Une réponse à Daniel A. Bell », La Vie des idées, 15 juin 2010. ISSN : 2105-3030. URL : http://www.laviedesidees.fr/Le-confucianisme-un-modele.html


[i] Daniel Bell a notamment publié Beyond Liberal Democracy: Political Thinking for an East Asian Context, Princeton, Princeton University Press, 2006 (voir un compte rendu critique de cet ouvrage par Sébastien Billioud dans Perspectives chinoises, septembre-décembre 2006, n° 97, pp.77-80) et China’s New Confucianism: Politics and Everyday Life for a Changing Society, Princeton, Princeton University Press, 2008.

[ii] Cf. Pierre-Étienne Will, « Bureaucratie officielle et bureaucratie réelle. Sur quelques dilemmes de l’administration impériale à l’époque des Qing », Études chinoises, 8 (1), printemps 1989, p. 102-103.

[iii] Maya Bacache-Beauvallet, « L’électeur irrationnel, ou la République de l’économiste-roi », La Vie des idées, 16 octobre 2007. ISSN : 2105-3030. ( http://www.laviedesidees.fr/L-electeur-irrationnel-ou-la.html)

[iv] On pense notamment au concept d’« ignorance rationnelle », développé par Anthony Downs dans un ouvrage intitulé An Economic Theory of Democracy (paru en 1957).

[v] Yves Sintomer, Carsten Herzberg, Anja Röcke, Les Budgets participatifs en Europe, Paris, La Découverte, 2008.

[vi] C’est la catégorisation, empruntée à Charles Tilly, que Pierre-Étienne Will estime la plus adaptée au système politique de la Chine moderne ; voir « Chine moderne et sinologie », Annales, Histoire, Sciences Sociales, 49e année, n° 1, 1994, p. 14.

[vii] Le propos que Daniel Bell développe dans Beyond Liberal Democracy: Political Thinking for an East  Asian Context pourra sembler moins radical – l’auteur y proposant, par exemple, l’institution d’une chambre haute (Xianshiyuan) composée de sages (choisis sur la base du mérite) ayant la préséance sur les élus de la chambre basse – le fond du propos n’en demeure pas moins identique. Quelque complexes que puissent être les élaborations théoriques de Daniel Bell, elles reviennent invariablement à un encadrement conservateur des masses.

[viii] Cette éthique de la responsabilité, où se mêlent compétence cognitive et intériorisation morale des prérogatives politiques, trouve l’une des ses formulations classiques dans cette sentence fameuse du lettré Fan Zhongyan (11e siècle) : « Se soucier des problèmes avant que le monde ne s’en soucie, se réjouir des succès une fois que le monde s’en est réjoui ».

[ix] Ou plutôt d’avant 1905, les examens mandarinaux ayant été abolis à cette date, lors d’une des dernières réformes de l’empire finissant.

[x] Deux ouvrages stimulants ont abordé récemment la notion de mérite dans une perspective à la fois philosophique et historique : Yves Michaud, Qu’est-ce que le mérite ?, Paris, Bourin Éditeur, 2009 ; Olivier Ihl, Le Mérite et la République, Essai sur la société des émules, Paris, Gallimard, 2007.

[xi] Voir notamment Benjamin A. Elman, A Cultural History of Civil Examinations in Late Imperial China, Berkeley, Los Angeles, Londres, University of California Press, 2000, et Benjamin A. Elman & Alexander Woodside, Education and Society in Late Imperial China, 1600-1900, Berkeley, Los Angeles, Londres, University of California Press, 1994.

[xii] Cf. François Bourricaud, « Les apories de la méritocratie », Études, t. CCCLXXIII, n° 4 (3734), octobre 1990, p. 335-344.

La mutation de Wang Lequan, une sanction à retardement ?

Les instances dirigeantes du PCC ont annoncé que Wang Lequan (王乐泉) devait quitter ses fonctions de secrétaire du Parti de la Région autonome du Xinjiang. Wang occupait ce poste depuis 1995, il aura donc passé 15 ans à la tête d’une région très sensible et vitale pour le régime. Une telle longévité à un poste de ce niveau est exceptionnelle en Chine et pousse d’autant plus à interroger les raisons qui ont pu conduire le pouvoir central à y mettre un terme. De nombreux observateurs ont signalé qu’il n’y avait rien d’anormal dans une telle mutation puisque Wang  Lequan avait fait son temps et que, de plus, il avait atteint l’âge limite de 65 ans pour diriger une province. Les autorités du Parti précisent, cependant, qu’il a été muté au poste de secrétaire adjoint de la Commission Politique et Législative du Comité central (中国共产党中央政法委员会) et non placé à la retraite. Doit-on, dès lors, considérer cette mutation comme une sanction ? D’aucuns ont fait valoir que les événements du Xinjiang remontent à près d’un an et qu’il est donc difficile d’y voir une sanction. De fait, il n’est pas aisé de conjecturer sur une telle décision, l’opacité du régime chinois, notamment à l’échelon central, rend particulièrement ardu le travail de la pékinologie.

Néanmoins, cet événement peut illustrer un fonctionnement typique du pouvoir chinois. Les pékinologues tels que Li Cheng ou Bo Zhiyue répètent à l’envi que la Chine est désormais entre les mains d’une oligarchie. Le pouvoir personnel qui caractérisait la Chine de Mao ou celle de Deng s’est éteint au profit d’une gestion collective du pouvoir. La négociation entre les hauts dirigeants est donc devenue le mode normal de fonctionnement du pouvoir. Les pékinologues sont indéniablement  dans le vrai, mais leur assertion mérite d’être doublement précisée : tout d’abord, ce fonctionnement du pouvoir chinois n’est pas une nouveauté intégrale pour le régime, il s’agirait plutôt d’un retour aux origines, avant la mise en place du pouvoir personnel de Mao que l’on pourrait dater du milieu des années 1950. Avant cette date, en effet, le pouvoir était collectif ; même si Mao exerçait une forme de prééminence, il n’était qu’un primus inter pares. Ce premier point permet de relativiser l’étendue de la nouveauté. Ensuite, il faut également préciser que la prise de décision collective par la négociation de tous les acteurs impliqués ne caractérise pas seulement le sommet du pouvoir, mais toute la chaîne hiérarchique. C’est l’ensemble de l’architecture politico-administrative chinoise qui fonctionne de la sorte.

Ce trait typique du pouvoir chinois a des conséquences importantes. De nombreuses erreurs d’analyses des observateurs étrangers peuvent être liées à une méconnaissance de ces particularités chinoises. La prise de décision en Chine n’est pas comparable à ce que l’on peut connaître dans les bureaucraties occidentales. Lorsque le pouvoir (ou de manière plus large, l’administration) est confronté à un problème, toute prise de décision est soumise à l’émergence d’un consensus préalable entre les différents acteurs impliqués, les diverses administrations ayant intérêt à l’affaire. Cette procédure, prise en charge matériellement par les bureaux des affaires générales (办公室),  requiert beaucoup de temps car les intérêts en question peuvent être divergents. Contrairement à l’idée que l’on peut se faire de l’Etat chinois, les décisions entièrement conçues au sommet, sans négociation préalable réunissant l’intégralité des acteurs, sont extrêmement rares et laissent souvent des traces dans la mécanique du pouvoir ; elles n’interviennent donc qu’en cas d’extrême nécessité. De plus, une fois la décision prise, sa publicité peut se faire attendre plusieurs mois, le pouvoir considérant qu’il est plus sage de saisir le moment opportun afin de produire plus d’effets ou, au contraire, d’en limiter la visibilité. Extension extrême dans le temps des procédures de prises de décision et opacité du système rendent donc quasiment impossible la reconstruction par les observateurs. Dévider un tel écheveau demeure en effet bien souvent un vœu pieux.

Si l’on tient compte de ces quelques menues remarques, la mutation de Wang Lequan près d’un an  après l’agitation qu’a connue le Xinjiang peut en effet être lue comme une sanction. Celle-ci ne s’est sans doute pas imposée d’emblée et certains acteurs au sein du système ont pu faire valoir que Wang  Lequan constituait le meilleur atout du régime pour la stabilité de la province. Mais il est fort probable que le consensus final aura tranché pour son remplacement. Le délai entre les évènements et la décision de remplacer Wang ne doit donc pas nous laisser nécessairement penser qu’ils ne sont pas liés. On notera d’ailleurs avec intérêt que Wang Lequan, réputé pour ses manières fortes, est remplacé par Zhang Chunxian (张春贤), Secrétaire du Parti du Hunan, connu en Chine comme le « Secrétaire de l’Internet » (网络书记). Les compétences en communication, notamment à partir des outils informatiques, dont il fait preuve, ou que l’on aura voulu construire autour de lui, permettent de projeter l’image d’un cadre moderne et, sans doute, plus subtil. Ce choix pourrait annoncer un changement de méthode au Xinjiang, ce qui signifierait que le pouvoir tire les conséquences des évènements de l’été dernier.

La thèse de la simple mise à la retraite de Wang Lequan conserve une certaine crédibilité, puisque la règle s’est imposée avec force aux cadres du régime, mais il n’est pas inutile de préciser qu’une autre lecture, moins conventionnelle, est envisageable.

Paul Charon

Pour citer cet article : Paul Charon, « La mutation de Wang Lequan, une sanction à retardement ? », SinoPolis, avril 2010.