Archives de catégorie : Société civile

Anatomie politique de la vie de quartier : la dimension ethnographique du cinéma de Ning Ying

Réflexion à partir de la projection de Ronde de flics à Pékin (minjing gushi) le dimanche 17 février 2013 au Forum des Images

ning ying

Une session thématique sur la Chine intitulée De Pékin à Taipei s’est tenue de janvier à mars au Forum des images à Paris. Elle proposait, le 17 février 2013, une rétrospective sur la cinéaste pékinoise Ning Ying. Ce film, datant de 1995, est le second opus de la trilogie de la cinéaste sur la ville de Pékin et acclamée par la critique. Le premier volet met en scène un concierge d’opéra retraité tandis que son troisième opus se concentre sur un chauffeur de taxi. Nous proposons ici, à partir du film Ronde de flics à Pékin, de réfléchir sur la dimension ethnographique de l’œuvre cinématographique de Ning Ying et à ses apports potentiels à la science politique.

L’intérêt ethnographique de ce film tient de son inscription dans un courant particulier du cinéma chinois : le genre réaliste, courant du cinéma indépendant s’étant développé dans les années 1990, à la suite de la répression de Tiananmen[1]. Introduisant exclusivement des acteurs non-professionnels, ce long métrage a pour décor la société urbaine chinoise prise au ras du sol. La cinéaste travaille la matière humaine et l’espace public local dans un quartier ordinaire de hutong de Pékin. Cette entrée sur l’ordinaire se nourrit d’une perspective fouillée sur les modes de vie de différents individus et sur les interactions entre différents groupes sociaux dans la ville.

L’apport principal de ce film pour l’analyse politique est sa dimension ethnographique : par le choix des personnages (des gens ordinaires, que l’on rencontre brièvement et hasardement le temps d’une ronde) et des décors (les ruelles du vieux Pékin), cette œuvre ne cherche pas à essentialiser une « identité chinoise », et ne choisit pas non plus une branche uniquement « rebelle » ou « contestataire », ni un angle unique (la pauvreté, les migrants) pour aborder la société contemporaine. L’absence de musique, d’intensité dramatique, laisse une place privilégiée aux plans rapides, aux gestes et échanges de paroles qui semblent spontanés, suivant le cours d’une journée de travail. Ce style quasi-documentaire n’en est pas moins parfaitement maîtrisé. Ainsi, le suivi de la vie quotidienne d’un commissariat de quartier s’ouvre-t-il sur l’arrivée d’une nouvelle recrue, de quinze ans le cadet du policier chargé de le former. Il se clôt sur la sanction disciplinaire subie par le policier zélé et expérimenté. Le réalisme de l’ordinaire constitue un choix artistique fort dans un pays comme la Chine : « avant, le cinéma ne disait jamais la vérité » explique Ning Ying, qui estime en même temps que « le réalisme n’est pas l’objectivité » [2] et que toutes les scènes du film étaient particulièrement encadrées.

Ning Ying Crédit : Mubi
Ning Ying
Crédit : Mubi

Une fine analyse des rapports ordinaires à l’administration policière

Le film s’attache à suivre la condition policière au concret dans un quartier de Pékin. Ces street-level bureaucrats, en contact avec les habitants d’un quartier, sont chargés de faire respecter l’ordre et les missions de l’administration venant d’en haut. La figure d’un « flic » s’avère pertinente pour l’étude des rapports ordinaires à l’administration chinoise. Il est une figure publique, un personnage de contact et ses pérégrinations font découvrir au spectateur (chinois autant qu’étranger) différents individus issus de différents groupes sociaux. Ainsi, le film permet de saisir les caractéristiques d’un policier chinois dans les années 1990, tant dans son style vestimentaire, son niveau de vie que dans ses modes d’action : uniforme, rondes effectuées à vélo, en moto surchargée de passagers (équipée de side-car) ou en jeep démarrant rarement du premier coup, addiction au tabac. Attentif au quotidien des affaires locales, le film met en lumière les plaintes quotidiennes de la part des policiers vis-à-vis de la lourdeur du temps de travail, du salaire peu élevé, des rondes effectuées à vélo alors que tout le monde commence à rêver de voitures américaines ou allemandes.

Le spectateur plonge alors dans le quotidien « authentique » du flic de quartier : ce n’est pas la chasse aux dissidents politiques, ce n’est pas non plus la lutte contre les mafias et les gangs. C’est, contre toute attente, un quotidien fait d’attente et d’ennui, de veilles de nuit, de chasse aux chiens enragés, d’arrestation de bonimenteurs. C’est encore les rondes à vélo et les échanges avec les grands-mères du comité de résidents (juweihui). Comme pour les employés de ce comité, le spectateur comprend alors que la police sert à « tout », de chasseur de chiens à enquêteur sur les pratiques sexuelles et contraceptives des ménages pour appliquer la politique de contrôle des naissances ou pour lutter contre la vente d’affiches dites « pornographiques ».

Une vision originale des changements sociaux et urbains dans la capitale chinoise

Le film s’ouvre sur un plan où deux policiers parcourent à vélo le quartier qu’ils sont censés gérer. Sans prendre parti, cette reconstitution du maintien de l’ordre dans la capitale par la cinéaste parvient à dresser un panorama complet de la « vie de quartier » car le policier qui sillonne les ruelles est un personnage transitoire se confronte à tous les types de problèmes, d’affaires et de personnes. L’évolution du métier rend bien compte de l’état de flottement, d’incertitude et de désorientation qui traverse l’ensemble de la société chinoise. En effet, le cas de la police locale incarne la situation déroutante dans laquelle se trouvent des agents publics chargés de gérer de « nouveaux problèmes » et dont eux-mêmes ne sont pas certains d’être véritablement qualifiés pour les régler. Le cas de la chasse aux chiens en témoigne, suscitant de vifs débats au sein du groupe des agents chargés de prévenir en urgence d’une épidémie de rage. La rigidité des slogans communistes est paradoxalement compensée par l’imprécision de leur sens : de ce fait, le principe politique consistant à « servir le peuple » justifie toutes les nouvelles exigences du métier d’agent de police, devenant un « fourre-tout », à l’instar des comités de résidents, composé de mamies âgées hésitant entre leur rôle de délateur, de surveillant et de confident. Le film rend précisément compte des réactions inquiètes, incertaines et perplexes des flics chinois, street-level bureaucrats découvrant, chaque jour, une charge de travail supplémentaire dans un contexte de réformes économiques profondes.

Les réformes entamées en 1978 par Deng Xiaoping, se sont nettement accélérées dans les années 1990, dans l’ère de l’après-Tiananmen. Le monde du travail a été particulièrement touché, en particulier pour les employés des unités de travail, c’est-à-dire les structures d’emploi public. Le métier de policier saisi par la caméra de Ning Ying incarne ce changement de statut des fonctionnaires chinois, soumis à des salaires moins avantageux et à une exigence de productivité plus marquée. En témoignent les cernes des horaires de travail intenses, les ambivalences des attitudes vis-à-vis du « rêve américain » (à travers les séries télévisées montrant des super-flics au matériel sophistiqué ou de belles voitures), ainsi que les contradictions du rapport à l’argent et à l’éducation : Guoli voit d’un œil méfiant un suspect uniquement parce qu’il est patron, refusant « son sale argent », mais il s’offusque encore davantage en apprenant qu’il n’a fait « que » l’école primaire. L’objectif affirmé de Ning Ying, « transmettre le Pékin en changement » est parfaitement atteint, tant dans la dimension architecturale de la ville en construction/déconstruction que dans les interactions entre personnages.

Les traits d’humour, indices du politique : une ironie de situation

Outre son apport sociologique, le film, truffé de marques d’humour, apporte des éléments anthropologiques autour des usages de l’ironie en Chine. Ces marques informent sur les rôles de l’ironie ou du cynisme face au métier de policier. On citera en premier lieu les nombreux jeux de mots sur les prénoms dont certains sont issus du socialisme (le policier âgé expliquant au plus jeune qu’il s’appelle Guoli, c’est-à-dire « force » et « pays », soit « force de la nation »), qui rapportent les personnages à des « types », des « caractères ». Guoli, quadragénaire épuisé par son travail, de jour comme de nuit, apparaît ainsi dès les premières scènes comme le plus zélé des deux, tandis que la jeune recrue avoue avec honte avoir un nom « qui sonne plouc ». Ironiquement, la morale de l’histoire consiste en la découverte de l’absurdité de l’excès de zèle, son efficacité puisque le policier qui tente de se montrer le plus dévoué sera conduit à une sanction.

Par ailleurs, une scène se déroule lors d’une discussion entre le policier Guoli et son fils autour d’un jeu de voitures au cours duquel le père explique patiemment à l’enfant qu’« il n’est pas possible de placer un tank dans la rue, ce n’est pas là qu’il doit rouler », une référence évidente à la répression de Tiananmen.

On peut également citer les remarques et les séquences ironiques qui ponctuent le film. Un bonimenteur arrêté et interrogé sur son délit, doit donner sa date de naissance :

– « Le 1er octobre 1949 ».

– « Tu es aussi vieux que la République populaire ! », s’esclaffe le policier. La scène se poursuit sur l’écriture des caractères chinois de son nom et de son lieu de naissance dans la poussière qui parsème le bureau de la police, ironisant tant sur la saleté du cadre dans lequel a lieu l’interrogatoire que sur les difficultés de communication orale entre Chinois de provinces distinctes.

L’admiration pour les séries américaines diffusées dans le commissariat a elle aussi sa part d’ironie, d’autant plus lorsque l’on sait que ces désirs et ces regards envieux et captivés ne sont pas incompatibles avec le nationalisme chinois.

Enfin, on découvre les flics se déculottant en file d’attente pour recevoir leur vaccin contre la rage, ou s’expliquant l’air à la fois blasé et penaud devant leur femme, insatisfaite de l’absence de vie de famille du fait du rythme de travail intense et des horaires de permanence.

Ce film, dont les scènes de vie pourraient théoriquement se succéder à l’infini, amène néanmoins une conclusion inattendue. Le flic zélé, Guoli, est soumis à des sanctions disciplinaires pour avoir abusé de son faible pouvoir. La lecture de la peine et celle des huit causes qui peuvent pousser un policier à des coups et blessures sur les civils, ainsi que les huit conséquences disciplinaires associées ont lieu pendant le générique, fermant la boucle du quotidien sur une ironie subtile et délicate. La scène finale monte en effet en apothéose au sujet de l’excès de zèle et les effets pervers du rapport à l’ordre dans une société au changement social rapide. Les anciens codes de conduite perdent leur légitimité tandis que de nouvelles références s’affirment par tâtonnements.

En conclusion, le film rend compte, de manière compréhensive, de la condition policière locale dans la Chine urbaine des années 1990. Etre un « flic de quartier », c’est, à l’instar des comités de résidents, relever d’une instance qui « récupère » toutes les missions en attente de formalisation et qui est sollicitée pour « tout type de problèmes » : insécurité, recensement, contrôle des naissances, brigade des mœurs, agence de répression des jeux d’argent et des petits métiers illégaux ; dans les méthodes, c’est l’ancrage local qui permet l’efficacité des agents dans leur travail puisque la surveillance fonctionne encore en partie sur la délation de voisinage. Néanmoins, le film saisit parfaitement le moment charnière d’évolution sociale dans le contexte de métropolisation rapide de Pékin, ce qui se traduit par des désirs, mais aussi des angoisses, des frustrations et aboutit à de nombreux conflits d’autorité entre agents et administrés. Entre rigueur idéologique de principe et moments de rire et de détente, en passant par des formes cachées de raisonnement par l’absurde, le spectateur peut, à la lumière de ce film, se faire sa propre opinion du rôle de la police locale en Chine, en portant le débat au-delà du mythe du totalitarisme.

Judith Audin

Source supplémentaire

Entretien avec Ning Ying au Forum des Images, 17 février 2013 : https://www.youtube.com/watch?v=IIQZ6ap1scQ [consulté le 21 mars 2013]


[1] Tout en étant rattachée au « courant indépendant », la cinéaste ne refusait pas radicalement tout projet commercial. C’est d’ailleurs en acceptant de tourner un film commercial auprès d’une boite de production qu’elle a pu, ensuite, réaliser son projet de trilogie sur Pékin.

[2] Entretien au Forum des images, 17 février 2013.

Pour citer cet article : Judith Audin, “Anatomie politique de la vie de quartier : la dimension ethnographique du cinéma de Ning Ying“, SinoPolis, août 2013. 

Comprendre la légitimité et la stabilité du régime chinois

GUO SUJIAN (2006). China’s « Peaceful Rise » in the 21st Century- Domestic and International Conditions (Ashgate, London)

WEATHERLEY, ROBERT (2006). Politics in China since 1949 : legitimizing authoritarian rule (Routledge, London)

YANG ZHONG & HUA SHIPING ed. (2006). Political civilization and modernization in China : the political context of China’s transformation . Series on Contemporary China vol.4 (World Scientific, London

Dans Politics in China since 1949 : Legitimizing authoritarian rule, Robert Weatherley, chercheur et avocat anglais, auteur du Discourse of Human Rights in China: Historical and Ideological Perspectives, entreprend d’expliquer la longévité du régime communiste chinois en montrant que le PCC n’a jamais cessé de lutter pour renouveler sa légitimité afin de se maintenir au pouvoir. Son approche systématique donne une vue d’ensemble utile et permet de dresser un bilan assez complet de la situation. En effet, cette question est devenue centrale pour expliquer l’équilibre de la Chine actuelle. Comment expliquer ce qui, pour les observateurs occidentaux, est de l’ordre de l’impensable ; à savoir :

– que la grande majorité de la population chinoise soutienne le régime. Pire, ce sont les classes moyennes qui semblent les plus attachées au statu quo.

– que le régime autoritaire soit véritablement en train de mener une réforme politique, législative et électorale, et ainsi, de lâcher du lest. Il faut comprendre qu’il a intérêt à mener ces réformes pour admettre qu’il avance, certes à petits pas, vers un régime d’ordre « démocratique »[i].

Deux ouvrages collectifs peuvent nous aider à approfondir ces questions : Political civilization and modernization in China : the political context of China’s transformation édité par Yang Zhong et Hua Shiping ainsi que China’s « Peaceful rise » in the 21st century édité par Guo Sujian.

Le premier ouvrage fait référence à l’expression : « civilisation politique » présentée par Jiang Zemin en 2002 pour encourager les formations divergentes au sein du Parti à travailler harmonieusement et rationnellement à son unité. Dix articles[ii] publiés à l’issue d’une conférence internationale à Pékin en 2004 y traitent des relations entre la civilisation politique et la réforme politique du point de vue de la construction des institutions, de la culture politique, de la théorie politique, de la démocratie interne au Parti, de la participation politique et des réformes judiciaire, législative et médiatique.

China’s « Peaceful rise » fait référence à la politique étrangère chinoise actuelle dite du « développement pacifique » , qui marque une rupture avec la théorie du monde multipolaire de Jiang Zemin, tout en étant dans la droite lignée du concept de « taoguang yanghui » de Deng Xiaoping selon lequel il faut cacher ses intentions et dissimuler ses forces. Il s’agit d’oublier les doctrines de la politique étrangère chinoise et de se consacrer en priorité au développement économique, afin de présenter la Chine comme une puissance pacifique, coopérative, tolérante, confiante et responsable. Les différents articles[iii] du recueil tâchent d’étudier si cela est envisageable étant donné les conditions domestiques et internationales existantes.

Comment expliquer la longévité du régime chinois ?

La question de la légitimité est essentielle dans un régime à parti unique dans la mesure où le peuple a rarement l’occasion d’exprimer son soutien. Contrairement au multipartisme, où la légitimité du gouvernement est fondée sur la procédure[iv], un système à parti unique se doit de maintenir la popularité du parti au pouvoir, car celle-ci est inséparable de la légitimité même du système.

Le mandat du PCC se caractérise donc par une lutte incessante pour légitimer son monopole du pouvoir politique. Le mode de légitimité maoïste reposait sur l’idéologie. Le marxisme (à la chinoise)[v] érigé en idéologie officielle, ainsi que le nationalisme[vi] et la tradition[vii], dans une certaine mesure, étaient renforcés par un réseau de techniques de propagande. Ainsi, le Parti pouvait se présenter comme la dictature démocratique du prolétariat, une organisation qui, par sa compréhension unique du marxisme, était en mesure de gouverner de façon exclusive.

L’agitation de la Révolution culturelle a révélé un parti bien plus préoccupé par les différences politiques et les luttes entre factions que par le bien-être des masses. C’est ainsi que beaucoup de Chinois ont été amenés à remettre en question la capacité du Parti à gouverner le pays. Puis, Deng Xiaoping réussit à réinventer judicieusement la légitimité du Parti suivant des lignes économiques, en s’efforçant d’augmenter le revenu individuel et d’améliorer les conditions de vie de la population. L’idéologie est alors passée au second plan. Dés lors, quand il s’agit de justifier les réformes d’ouverture au marché, on se contente de déclarer que tout ce qui favorise la croissance économique chinoise peut être qualifié socialiste.

La réforme institutionnelle reste cependant limitée. La séparation du Parti et de l’Etat se cantonne aux institutions les moins hautes et les prises de décisions sont loin d’être transparentes ni rationnelles. Le Parti prend l’énorme risque de se concentrer exclusivement sur la réforme économique et de faire dépendre sa légitimité de sa réussite, estimant que les autres problèmes (politiques et idéologiques) peuvent être mis de côté. Après les évènements de juin 1989, d’autres sources potentielles de soutien populaire sont recherchées, et notamment un plus grand respect des procédures et du droit constitutionnel.

Bien sûr, la popularité du régime reste étroitement liée à sa réussite économique. Cependant, la corruption à tous les niveaux de l’administration[viii] et la médiatisation de certaines affaires portent un grave préjudice à l’image du Parti. Celui-ci s’efforce d’intervenir et de répondre directement aux demandes des populations locales pour ne pas pâtir de la mauvaise image des administrations locales. Mais, l’ouverture au marché et la modernisation de l’industrie et de l’agriculture sont à l’origine de millions de licenciements souvent très brutaux. Ainsi, même si la plupart des ouvriers urbains acceptent la logique des réformes, le Parti a cessé d’être l’avant-garde des intérêts du prolétariat et a perdu une partie de sa légitimité en mettant fin aux avantages de ce dernier.

Le maintien de la stabilité est devenue une nouvelle source de légitimité pour le Parti, qui affirme que la continuité de son mandat est le seul moyen réaliste de maintenir la stabilité politique et la sécurité des personnes pendant la période de transition actuelle. Il joue sur les profondes peurs populaires de fragmentation sociale et nationale et n’hésite pas à agiter l’épouvantail de la situation sociopolitique incertaine des Etats postcommunistes d’Europe de l’Est. La stabilité est donnée comme condition et non pas comme conséquence de la croissance économique, et est intimement liée au nationalisme. Quant à la campagne d’éducation patriotique, elle se révèle si efficace qu’elle est reprise en main par les citoyens eux-mêmes, qui remettent souvent en question le monopole du Parti à représenter l’intérêt national, lui reprochant son manque de vigueur.

Weatherley conclut donc en fustigeant les pronostics hasardeux de certains commentateurs et préfère insister sur la difficulté du Parti à coordonner la réforme économique dans le contexte de la décentralisation continuelle du pouvoir. Il montre également les limites de la stratégie du cas par cas du Parti. En effet, celui-ci intervient directement lorsque des soulèvements ont lieu. Et bien qu’il tâche d’améliorer la gouvernance des villages et de construire un système national de sécurité sociale pour apaiser la population rurale, il garde une approche plus réactive que préventive en ce qui concerne les tensions socio-économiques.

Le Parti doit également s’adapter aux demandes des classes moyennes. Il les coopte (Théorie des Trois Représentativités) mais il n’est pas certain que cela suffise, même si ces dernières sont encore loin de mener un mouvement pour le changement démocratique. En effet, les entrepreneurs chinois se pensent actuellement mieux représentés au sein du système politique qu’en dehors[ix].

Pourquoi le régime bénéficie-t-il du soutien de la population ?

Dans « From Conflict to convergence: modernity and the changing Chinese political culture » et « China’s peaceful development, regime stability and political legitimacy », Guo Baogang affirme que la stabilité prolongée du régime a été obtenue principalement grâce à ses efforts pour renouveler et renforcer son droit à gouverner sans avoir recours à la force. Les chercheurs occidentaux arriveront difficilement à évaluer le soutien dont le régime de Pékin bénéficie s’ils n’essaient pas de comprendre la conception chinoise de la légitimité politique, qui s’avère plus systématique et introspective.

Les Confucéens et légistes s’entendent sur le fait que la première motivation du peuple étant le profit et l’intérêt, pour renforcer le mandat du ciel, les dirigeants doivent prendre des décisions pour le peuple (为民做主) – décisions qui ne doivent pas porter préjudice à son bien-être. Ainsi, un dirigeant qui possède le mandat du ciel (tianming 天命), gouverne par la vertu (renzhi 仁治), respecte ses sujets, suit les règles ancestrales (fali 法理,le droit et la raison) et tâche de gagner les cœurs et les esprits de ses sujets en le considérant comme la racine du pays (minben 民本), sera considéré comme un dirigeant juste et légitime[x]. Il doit lancer des politiques qui profitent au peuple, et non à lui-même, en assurant une distribution relativement égale des avantages et en permettant au peuple de faire ce qu’il fait le mieux pour renforcer sa légitimité. En fonction des concepts de junfu (distribution égalitaire), houmin (égalité et charité) et limin (au bénéfice du peuple)  ou minsheng (priorité au bien-être du peuple)[xi] les individus approuvent ou non les actions d’un dirigeant selon qu’elles les rendent plus ou moins heureux.

Si, en dépit des problèmes de corruption et de « décadence morale », le Parti est encore soutenu par la population, c’est parce qu’il respecte assez consciencieusement cette tradition prescriptive. Pour répondre aux inquiétudes liées aux nombreux problèmes qui ont vu le jour avec les réformes, le gouvernement se concentre actuellement sur les notions de gouvernance humaine et de construction d’une société harmonieuse. Hu Jintao montre clairement son attachement au minben[xii]. Ainsi, plusieurs études[xiii] montrent que les Chinois soutiennent le gouvernement, qu’ils jugent conforme à leurs principes moraux. Notons qu’il s’agit là d’un soutien diffus et probablement influencé par la propagande officielle[xiv].

Cette stratégie préventive, cette volonté de changer ainsi que cette compréhension du modèle cognitif traditionnel de la légitimité politique ont jusqu’à présent permis au gouvernement de parvenir à ses fins. Toutefois, certains éléments semblent anachroniques, par exemple, le fait de considérer le gouvernement comme le garant du peuple dès lors qu’il est avancé et vertueux, ou encore l’impératif du consentement tacite, et non pas exprimé, de la population. Enfin, le manque de légitimité procédurale, c’est-à-dire de participation, de transparence, de concurrence politique et de justice, menace la stabilité et le développement pacifique de la Chine sur le long terme.

Le Régime chinois est-il stable ?

De 1998 à 2002, 846 000 membres du Parti ont été punis pour corruption. Même si dans « Corruption, economic growth and regime stability in China’s peaceful development », Shawn Shieh souligne les effets positifs de ces vagues de corruption, une bureaucratie cohérente, méritocratique et disciplinée avec une idéologie corporatiste forte fait défaut à la Chine et le clientélisme a un impact sur les institutions et les politiques publiques. En effet, l’existence d’un Etat léniniste autonome et relativement stable a limité la prédation totale d’une société faible par une élite bureaucratique toute puissante dans les années 90. Elle a également empêché que de puissants intérêts privés ne profitent d’un Etat faible. On peut moins parler de pillages que de collusions ou d’avantages mutuels. Et l’argent de la corruption a été réinvesti de façon productive. Cependant, une bureaucratie cohérente, méritocratique et disciplinée avec une idéologie corporatiste forte fait défaut à la Chine et le clientélisme a un impact réel sur les institutions et les politiques publiques.

De même, depuis dix ans, la stabilité s’est globalement détériorée dans les régions rurales du fait de la corruption et des abus au sein des administrations locales, de mauvaises politiques gouvernementales et des progrès insuffisants dans les conditions de vie des paysans. En 1993, 8 700 protestations collectives étaient enregistrées ; en 2000, 40 000 ; en 2003, 58 000 ; 74 000 en 2004 et 87 000 en 2005. Selon Andrew Wedeman, dans « Strategic repression and regime stability in China’s peaceful development », ce phénomène peut être interprété soit comme une preuve d’instabilité croissante du régime soit comme le signe du passage d’une société fortement contrôlée et réprimée à une société plus ouverte. Il peut en outre être le fruit d’une plus grande transparence dans les chiffres officiels.

Ainsi, Wedeman, refuse d’attribuer cette instabilité à l’échec de la stratégie de développement pacifique de Hu Jintao. Dès lors, le véritable défi pour le régime consiste à reconnaître qu’il n’est plus en mesure d’écraser toute expression de dissidence et doit au contraire accepter les troubles inhérents à une société plus ouverte pour rester garant de la stabilité nationale.

Selon Shawn Shieh, la vraie question n’est pas de savoir si la corruption déstabilisera ou non la Chine, mais si la Chine est en mesure de lancer les réformes administratives qui la sortiront d’une situation de corruption généralisée. Des réformes profondes sont nécessaires : la création de barrières institutionnelles, la rationalisation de la bureaucratie, le renforcement des punitions légales et la plus grande transparence du système judiciaire et politique.

Pour mieux prendre la mesure de ces réformes, tournons-nous vers les campagnes chinoises et les recherches de Yang Zhong  dans « Democratic values among Chinese peasantry: an empirical study ». Longtemps considérés comme une force conservatrice du fait de leur manque d’éducation et de leur obéissance aux autorités, les paysans chinois font en fait preuve d’une culture démocratique encore plus aiguë que les citadins pékinois interrogés dans les années 1990. Ils demandent davantage de liberté de la presse, des élections compétitives et significatives, et  une protection égale des droits de tous les citoyens, quelles que soient leurs opinions politiques. Les élections du comité villageois ont été mises en place dans de nombreux villages et les paysans chinois sont très conscients de leurs droits et sont prêts à les défendre par « la résistance fondée par le droit »[xv].

Cette enquête indique une grande satisfaction d’un point de vue socioéconomique mais un mécontentement vis-à-vis de la corruption locale. Le gouvernement chinois se trouve par conséquent confronté à un dilemme : comment satisfaire les demandes politiques des paysans tout en maintenant une croissance économique forte ? Selon Yang Zhong, le gouvernement s’est aperçu que la démocratie peut être un moyen efficace de régler la question rurale et a commencé à tester des pratiques démocratiques. Il reste à voir jusqu’où elles iront.

Les recherches de Kevin O’Brien montrent que l’expansion de la démocratie électorale est réelle. Les procédures se sont considérablement améliorées et, malgré le manque d’intérêt initial des électeurs, le taux de participation est monté en flèche lorsque les électeurs se sont aperçus que les élections sont la meilleure façon de se débarrasser des représentants incompétents. Bien que les dirigeants insistent sur le fait que les élections communales et villageoises sont la preuve de la modernité et du progressisme du Parti, il ne faut pas négliger leurs motivations sous-jacentes : ce système électoral permet de rendre les élus locaux corrompus et soucieux seulement de leurs intérêts propres, responsables devant leurs électeurs. Les dirigeants espèrent ainsi bénéficier d’une plus grande popularité et éviter que le mécontentement de l’électorat ne se retourne contre eux.

Les Réformes politiques rendent-elles le régime plus démocratique ?

Selon Sophie Richardson, la durabilité du Parti tient au fait que le régime se soit considérablement transformé de l’intérieur. D’après « Self-refom within authoritarian regimes: reallocations of power in contemporary China », cette transformation indique que les régimes autoritaires peuvent être plus flexibles et transférer le pouvoir sans toutefois nécessairement perdre le contrôle. Le gouvernement a consciemment commencé à redistribuer le pouvoir même si cela n’a pas donné lieu à un changement de régime. Les réformes de décentralisation ont encouragé les agents locaux à mieux informer le centre et ont ainsi diminué leur capacité et leur intérêt à exproprier des ressources publiques locales. Le système de responsabilité des ménages[xvi] a mis fin à l’agriculture collective en 1982 et les paysans ont ainsi obtenu un degré de contrôle sans précédent sur leur production[xvii].

En bref, du point de vue de l’Etat, donner plus d’autonomie politique permet de renforcer la croissance économique, de limiter ses responsabilités dans les zones rurales, de mieux institutionnaliser la prise de décision, et de recruter des citoyens populaires à l’échelon local. De plus, le gouvernement chinois fait preuve de flexibilité dans sa recherche de soutien populaire et de stabilité. Il réussit ainsi à maintenir la croissance et à minimiser toute opposition.

Dernièrement, la direction du Parti a développé une idéologie politique visant à justifier le maintien du Parti en tant que « parti au pouvoir » du fait de sa capacité à servir les besoins et intérêts actuels de la Chine en tant que pays moderne et prospère[xviii]. Dans «  Democracy and the governing party: a theoretical perspective », Brantly Womack, chercheur reconnu à l’Université de Virginia, s’interroge sur la possibilité d’une « démocratie de l’Etat-Parti ». Selon lui, même si la démocratie législative est la seule forme démocratique stable, la libéralisation continue de l’Etat-Parti pourrait minimiser le traumatisme de la transition. Il fait référence, sans le nommer, à Pan Wei, qui affirme que la Chine a besoin, de l’instauration d’un Etat de droit bien plus que d’un gouvernement démocratique. Et le passage à un « parti au pouvoir » voulant lutter contre la corruption rend les lois et leur administration primordiales (yifa zhizheng) [xix].

Brantly Womack considère que c’est l’affaiblissement de la capacité de l’Etat en cas de désordre politique et économique qui constitue le problème majeur des Etats post-communistes. De plus, il remet en question le monopole de la démocratie législative et insiste sur la nécessité de prendre en compte le degré de satisfaction de la population, si elle soutient le système politique et pense que ses intérêts sont servis. Il semble évoquer implicitement l’importance du minben en énumérant certaines pratiques qu’il qualifie de « démocratiques » en ce sens que les dirigeants du pays se préoccupent en priorité du bien-être du peuple et évitent à tout prix l’erreur de s’aliéner des masses (tuoli qunzhong). Il ajoute qu’avec Hu Jintao, l’état de droit et la démocratie interne au Parti sont mis au premier plan. L’opinion publique devient véritablement essentielle pour les dirigeants, comme l’a évidemment montré le traitement de la crise du SRAS. Cette analyse plutôt osée le conduit à parler d’ «Etat-Parti démocratique» dans la mesure où le Parti garde sa prérogative de direction politique et l’Etat est l’organe administratif des affaires publiques, mais où les mesures prises par Hu Jintao rendent indéniablement la Chine plus « démocratique » (sic) au sens où l’influence du peuple se renforce et devient plus efficace dans un Etat-Parti.

Brantly Womack précise ensuite sa démarche avec précaution. S’il tente d’ouvrir la question de la possibilité théorique d’un Etat-Parti démocratique, il ne manque pas de rappeler toutes les insuffisances institutionnelles actuelles. Toutefois, il insiste sur la prise en compte de l’opinion publique comme paramètre déterminant, puisque les usages du système permettent désormais à la popularité ou à l’impopularité des dirigeants et de leurs politiques de décider de leur sort. Pour qu’un Etat-Parti soit démocratique, il est essentiel que le peuple ait le sentiment de participer aux transformations du système. Le processus ne doit pas être imposé d’en haut. Les dirigeants doivent être à l’avant-garde du processus de démocratisation, et ne pas se concentrer uniquement sur la protection de leurs intérêts propres. Enfin, la sphère publique doit s’étendre et se diversifier.

Synthétisant les analyses précédentes, Wang Zhengxu, dans « Hybrid regime and peaceful development in China », rend compte des pressions diverses qui poussent le régime à se démocratiser. Il affirme que la Chine est un régime hybride, une « démocratie à adjectifs », car des élections libres ont lieu au niveau local et la politique chinoise se libéralise. Un système législatif et judiciaire de qualité est en effet indispensable au passage à l’économie de marché. Cependant, la législation ne peut se limiter à la sphère économique. Le gouvernement a lancé le mouvement, mais les citoyens semblent le forcer à aller toujours plus loin. D’une part, les mouvements de défense des droits civils se multiplient. Certaines affaires, comme l’affaire Sun Zhigang mentionnée à maintes reprises dans les trois ouvrages étudiés ici, montrent comment la société civile  peut parfois critiquer le gouvernement pour une politique déraisonnable et pour son incapacité à corriger ses méfaits, et le pousser à changer de politique. Ce sont des cas ponctuels qui mènent petit à petit au constitutionalisme et à l’Etat de droit. D’autre part, des directives promeuvent les concepts de constitutionalité, de procédure obligatoire, de droit public à l’information et à la participation aux prises de décisions, et enfin de droit du citoyen à l’action légale. Des actions concrètes, comme la promulgation de la loi sur la législation (lifa fa) en 2000[xx], ont été prises. Un cercle vertueux est mis en place selon lequel les citoyens sont de plus en plus conscients de leurs droits et cela se traduit par une demande de lois, de politiques et d’un système judiciaire justes. En outre, la législation et la contestation de telles lois affûtent davantage la conscience qu’ont les citoyens de leurs droits et libertés, de la justice et des procédures justes et des limites de l’administration.

La recherche d’un système légal pour limiter les fonctionnaires fait l’objet d’un consensus entre la population et les élites. L’Etat de droit impersonnel et généraliste devrait ainsi succéder à la gestion au cas par cas de la corruption et aux campagnes idéologiques. Mais, comment expliquer qu’un Etat non démocratique recherche la transparence ou l’ouverture ? Wang l’explique par l’engagement des dirigeants à poursuivre le bon gouvernement traditionnel[xxi]. Argument bien plus convaincant : la transparence, l’ouverture et la responsabilité sont les seules solutions à la crise de gouvernance dont la Chine souffre actuellement. Les citoyens et le gouvernement ont donc des motivations différentes, mais des buts similaires. Les citoyens agissent de façon parfois radicale, comme dans l’affaire de la BMW et de Baoma An. Ils se sont alors mobilisés et leur enthousiasme pour la justice, l’égalité et le bien commun ont montré que le régime n’a rien à craindre de la société civile. Au contraire, de telles démonstrations citoyennes aident indubitablement le gouvernement central à mieux comprendre l’opinion publique et à surveiller les agences gouvernementales et les administrations locales[xxii].

Les jeunes citadins éduqués s’intéressent aux questions politiques et sociales. Or, sans canaux officiels pour absorber et diriger l’expression et la participation citoyenne, Internet et les portables sont devenus des débouchés naturels. Ces mouvements citoyens sont utiles, mais doivent être canalisés. La seule solution est d’étendre officiellement la participation politique.

Ces chercheurs avancent par conséquent des conclusions assez optimistes quant à la transformation du régime – bien plus que Jean-Philippe Béja, qui a intitulé un article récent « Le pari chinois : se développer sans démocratiser »[xxiii], ou que certains dissidents exilés à l’étranger tels que Cai Chongguo ou Hu Ping[xxiv]. L’espoir qui surgit à la lecture de ces trois ouvrages naît de la conviction des chercheurs qui y ont participé que « la Chine n’est plus la société monolithique qui existait sous le système socialiste de Mao » et que le régime est véritablement en train de se réformer en profondeur, bien que très progressivement. Il n’avait en fait d’autre choix pour se maintenir que d’ouvrir la boîte de Pandore des réformes politiques et législatives – impossible à refermer maintenant que la société chinoise commence à oser s’exprimer à nouveau.

Emilie Frenkiel.


[i] Le terme est employé dans les trois ouvrages mais on verra plus loin que sa définition est assez lâche. Il ne s’agit pas, par exemple, du sens schumpéterien du terme, pour qui la démocratie se limite à sa définition procédurale de compétition et d’alternance des élites au pouvoir.

[ii] Dont : GUO BAOGANG « From conflict to convergence: modernity and the changing Chinese political culture » ; YANG ZHONG « Democratic values among Chinese peasantry: an empirical study » ; BRANTLY WOMACK « Democracy and the governing party: a theoretical perspective » ; SOPHIE RICHARDSON « Self-reform within authoritarian regimes: reallocations of power in contemporary China » in YANG ZHONG & HUA SHIPING ed. (2006). Political civilization and modernization in China : the political context of China’s transformation. Series on Contemporary China vol.4 (World Scientific, London)

[iii] Dont : GUO BAOGANG « China’s peaceful development, regime stability and political legitimacy » ; ANDREW WEDEMAN  « Strategic repression and regime stability in China’s peaceful development » ; SHAWN SHIEH « Corruption, economic growth and regime stability in China’s peaceful development » ; WANG ZHENGXU « Hybrid regime and peaceful development in China » in GUO SUJIAN (2006). China’s « Peaceful Rise » in the 21st Century- Domestic and International Conditions (Ashgate, London)

[iv] Les élections compétitives.

[v] Dans les années qui suivirent la révolution, le régime s’affaira à construire sa légitimité sur l’idéologie marxiste un tant soit peu réinterprétée. On note par exemple les ajouts des concepts d’origine de classe et de révolution continue. C’est selon cette dernière théorie que Mao encourageait une série de mini révolutions menées à la base afin d’éviter l’ossification de la révolution, menant à la transformation du parti au pouvoir en une classe dirigeante et le peuple en une classe dirigée. cf la « ligne de masse » (群众路线,qunzhong luxian).

[vi] Grâce au PCC, le peuple chinois pouvait enfin prétendre à un avenir radieux où la nation serait suffisamment forte pour résister à l’oppression économique et militaire des forces impérialistes.

[vii] Les références, certes sélectives, à certains concepts tel que le bien-être du peuple abondent. Le Parti se présentait comme une organisation désintéressée gouvernant exclusivement dans l’intérêt du peuple grâce à sa compréhension unique du Marxisme. Voir plus loin l’analyse de Guo Baogang sur la culture politique traditionnelle.

[viii] La RPC possède officiellement trois niveaux administratifs : la province, le district et le canton. Dans la pratique, il existe également un niveau préfectoral (qui est un cran en-dessous du niveau provincial) et un niveau communal (sous la juridiction des cantons).

[ix] Voir entre autres JIE CHEN (2004). Popular political support in urban China (Stanford UP, Stanford)

[x] Les quatre concepts (tianming 天命, renzhi 仁治, fali 法理, minben 民本) du Ren’ai (bienveillance et humanité) confucéens sont essentiels pour la légitimation utilitariste du régime.

[xi]Les dirigeants ne doivent pas surtaxer leurs sujets et doivent s’assurer que le peuple a une alimentation, un logement et des vêtements suffisants. En outre, ils doivent contrôler les inondations et limiter la pauvreté.

[xii] Cf  les « trois nouveaux principes du peuple » énoncés par Hu Jintao, correspondant à son interprétation des trois représentativités de Jiang Zemin : « utiliser notre pouvoir pour le peuple, unir nos sentiments au peuple, et nous concentrer de tout cœur sur la poursuite du bien public ».

[xiii] Veenhovern, R.(2005). Average happiness in 91 nations 1995-2005 (World database of happiness) et JIE CHEN (2004). Popular political support in urban China (Stanford UP, Stanford)

[xiv] Il faut également rappeler que l’extraordinaire développement économique du pays, l’explosion des classes moyennes et riches, et la nouvelle place de la Chine dans le monde satisfont les sentiments nationalistes de la population.

[xv] O’BRIEN & LI LIANJIANG (2006). Rightful resistance in rural China (CUP, Cambridge)

[xvi] 家庭联产承包责任制 jiating lianchan chengbao zeren zhi, dont l’objectif est de privatiser les champs tout en gardant le système de propriété dit « socialiste ».

[xvii] Un nouveau compromis a alors été trouvé, car l’Etat n’avait plus les moyens de distribuer les services comme il le faisait jusqu’alors en échange de son droit aux surplus.

[xviii] En septembre 2004, le Comité Central a adopté une directive majeure : la Résolution sur le renforcement de la capacité à gouverner du parti. Elle indique que le sort du socialisme et du Parti dépend de la réussite de son adaptation à l’épreuve que représente son rôle dirigeant dans un pays relativement prospère.

[xix] Cet optimisme est partagé par Jean-Pierre Cabestan, dans « Political and practical obstacles to reform of the judiciary », qui pense qu’on se dirige vers un « rechsstaat à la chinoise ». En effet, même si l’Etat de droit en Chine est encore interprété et garanti en accord avec les pouvoirs politique, bureaucratique et économique des partis impliqués plus qu’en accord avec les principes du droit et de la justice, le système chinois évolue du fait des pressions extérieures (WTO) et internes (monde des affaires). Cependant, Cabestan souligne que l’écart entre les régions côtières et le reste du pays se creuse, et que le risque d’instabilité politique et de soulèvement est grand si le système judiciaire ne parvient pas à montrer qu’il peut régler efficacement les problèmes sociaux et légaux affectant la société.

[xx] Cette loi a pour premier objectif de stipuler pour la première fois la hiérarchie et la compétence des sources statutaires de la loi en Chine. Elle clarifie également les compétences, les procédures d’application et les contrôles de légitimité des lois et des régulations.

[xxi] L’idéal du gouvernement bienveillant, probe, moderne, professionnel et efficace provient de la tradition confucéenne du gouvernement responsable, de l’influence du discours et de l’éducation du Parti, ainsi que de la compréhension des gouvernements modernes.

[xxii] Wang Shaoguang, dans une interview publiée par l’université de Pékin intitulée « La réforme de Wen et de Hu : un nouveau consensus. Nouvelle direction » (胡温改革新的共识新的走向), mentionne les revues de presse quotidiennes sur Internet grâce auxquelles les idées et les réactions du peuple parviennent aux décideurs du Parti.

[xxiii] BÉJA, JEAN-PHILIPPE (2007). « Le pari chinois : se développer sans démocratiser » in Sciences Humaines les grands dossiers N°6

[xxiv] CAI CHONGGUO « La coquille vide du PCC » in Le Monde, Mardi 3 Juillet 2007 ; HU PING (2004). A quand la démocratie : les illusions de la modernisation (Editions de l’Aube)

Pour citer cet article : Emilie Frenkiel, « Comprendre la légitimité et la stabilité du régime chinois», SinoPolis, novembre 2010.

Dispositifs et expériences participatifs en Chine

C’est un fait bien établi, foncièrement différente des démocraties libérales, la Chine est sous le règne d’un régime autoritaire, où l’élection libre et compétitive est impossible, où un parti unique, le PCC, dirige la société d’une manière absolue ; non seulement les pouvoirs judiciaire et exécutif sont placés sous la direction du PCC, mais le gouvernement domine également les assemblées populaires. Le pouvoir législatif est à la fois faible et restreint.

I. L’état actuel de la participation publique en Chine

Le contexte général

Si le paysage politique chinois a peu changé ces trente dernières années, l’économie, elle, a connu une croissance miraculeuse qui a fourni une source solide de légitimité au gouvernement du PCC. Même s’il est vrai que le régime autoritaire est un modèle efficace pour la croissance économique – ce que beaucoup de pays asiatiques ont prouvé – ce type de système se traduit par un manque d’interaction et de dialogue entre l’Etat et la société. Ce genre de régime aurait du mal à réagir et à gérer les défis sur le long terme, par conséquent, il lui serait difficile d’avoir le soutien prolongé de ses citoyens[i]. Pour le cas de la Chine, au cours des réformes, le PCC et le gouvernement ont fait le choix d’une stratégie de « développement de l’économie à tout prix » tout en abandonnant l’équité et la justice sociale. Le bilan actuel de la société chinoise est grave : le fossé de l’inégalité sociale ne cesse de s’élargir, la corruption se répand à grande vitesse et la pollution est de plus en plus inquiétante.

Dans le même temps, les dispositifs de médiation et d’articulation des intérêts sociaux installés à l’époque de Mao sont en état de dysfonctionnement et ne peuvent plus s’adapter au nouveau contexte social. Le système manque d’un dispositif efficace pour canaliser la colère et le mécontentement social et de plus en plus de chinois choisissent des moyens violents pour contester les injustices sociales et politiques. En d’autres termes, depuis une dizaine d’années, on assiste à une intensification des incidents collectifs  en Chine.

Les incidents collectifs (Jitixing shijian) désignent les actions lancées par certaines personnes dans l’objectif de défendre leurs intérêts communs et de manifester leurs mécontentements. Les incidents collectifs ont souvent une influence sociale massive. Les moyens utilisés sont les suivants : rassemblements, manifestations, lettres et visites collectives, grèves, sièges et attaques des organes et des employés d’Etats ou encore des projets de construction importants  etc.[ii] De nombreuses statistiques indiquent que les incidents collectifs sont en forte progression en Chine depuis les années 90 : 8 700 en 1993, 11 000 en 1995, 15 000 en 1997, 32 000 en 1999, 40 000 en 2004[iii] , puis 58 000 en 2005[iv]. Ces données montrent une augmentation proche de 70 % en quatre ans (1993-1997), puis une hausse d’environ 390 % en huit ans (1997-2005), ce qui traduit une multiplication des manifestations par 6,7 en douze ans (1993-2005) ; durant cette période, le nombre des participants a augmenté de 750 000 à 3 070 000[v], soit chaque jour environ 5 000 personnes impliquées dans les incidents collectifs.

Le gouvernement chinois est bien conscient de la crise sociale actuelle[vi]. Tout en interdisant la création d’organisations autonomes, en réprimant les militants démocrates « trop actifs » tel que Liu Xiaobo, en sanctionnant sévèrement les actes de corruption et en prenant des mesures pour la protection de l’environnement, il sait que la société ne peut plus être gouvernée par la force. Face à une société de plus en plus éduquée et une population qui commence à prendre conscience de ses droits citoyens, et qui aspire à la liberté et à l’égalité, le gouvernement est obligé de changer de mode de gouvernance.

Comment contrôler d’une manière efficace le pouvoir gouvernemental ? Comment prévenir la corruption des fonctionnaires et canaliser les mécontentements sociaux ? Est-il possible de réaliser une « société harmonieuse » (Hexie shehui) afin de consolider le maintien du pouvoir du PCC ? Où se trouvent les nouvelles sources de légitimité pour compléter la légitimité économique en pleine crise ? L’introduction de la participation des citoyens au processus de prise de décisions politiques semble fournir une bonne solution en chine.

Non seulement parce que la participation publique ne réclame pas une réforme politique radicale, qui défierait directement le pouvoir du PCC[vii], mais également parce que le processus de prise de décision gouvernemental est devenu plus transparent, ce qui rend la corruption plus difficile (Daniel A. Bell, 2006, Chen Shengyong, 2008, Cai Dingjian, 2009) ; de plus, la participation elle-même sert d’instrument d’interprétation des politiques, en dialoguant avec les citoyens, le gouvernement acquiert la compréhension et le respect de ces derniers sur les politiques adoptées, tout en réduisant les oppositions et les contestations éventuelles au moment de les mettre en œuvre[viii] ; Enfin, pour le cas de la Chine, la participation sert d’une espèce de soupape qui peut apaiser la tension sociale. A travers des dispositifs délibératifs et participatifs, les citoyens, surtout les catégories vulnérables, ont trouvé un moyen d’exprimer leurs demandes et leurs désirs.

Cependant, la réalité politique chinoise détermine que la participation ne peut se développer et se dérouler que d’une manière top-down (He Baogang, 2006, Chen Shengyong 2008, Yu Keping, 2007), c’est le gouvernement qui joue le rôle d’initiateur, de promoteur, d’organisateur et de contrôleur des participations.

Par rapport aux dispositifs mis en place, selon le degré de participation, je distingue trois niveaux, soit : information et consultation publique, délibération et autogestion. S’agissant d’information et consultation publique, il existe principalement trois dispositifs destinés à l’expression des citoyens : le recueillement des opinions populaires (Renmin yijian zhengji), la réunion de consultation (Zuotanhui) et le débat d’experts (Lunzhenghui).

Les dispositifs mis en place

Information et consultation publique

Pratiques courantes en Chine, le recueillement des opinions populaires, la réunion de consultation, et le débat d’experts, sont toutefois peu institutionnalisées. Jusqu’à présent, il n’existe aucune loi ou règlement spécifique pour les encadrer. Donc L’autorité compétente garde une large discrétion sur les modalités, la procédure de consultation et le traitement des avis recueillis. Quant à la définition des notions respectives de ces trois pratiques, les lois restent muettes. Selon les expériences pratiquées, on pourrait résumer que : la réunion de consultation est souvent organisée par l’autorité compétente pour consulter les avis du public concerné par le projet politique, le nombre des participants est limité, l’autorité détermine les modalités, le contenu et la durée de la réunion, l’interaction entre l’autorité et le public consulté n’est pas exigée, parfois la réunion peut se dérouler uniquement par l’expression des participants. Et en dernier point, les réunions de consultation se déroulent souvent d’une manière fermée, elles ne sont pas ouvertes aux personnes qui ne sont pas concernées.

Lors du processus d’élaboration des projets, il arrive aussi souvent que l’autorité compétente organise une ou plusieurs séances de débat d’experts pour évaluer la qualité du projet. Les invités, il s’agit des spécialistes de la matière concernée par le projet, débattent principalement de la nécessité, de la faisabilité et de la rationalité du projet. Par rapport à la réunion de consultation, dont les participants sont directement concernés par le projet, les experts n’ont pas d’intérêt direct avec le projet soumis au débat. Par conséquent, les participants du débat d’experts sont supposés plus rationnels que ceux de la réunion de consultation.

Le dispositif de recueillement des opinions populaires remplit au moins deux fonctions : informer le public et consulter les avis issus de la société. Beaucoup de gouvernements locaux ont déjà établi un bureau spécifique destiné à recueillir les opinions sociales, tel que les gouvernements municipaux de Pékin, Hangzhou, Shanghai etc. Avant l’adoption d’un projet législatif ou administratif, le gouvernement publie le projet entier par l’intermédiaire des journaux locaux, les médias et les sites Internet pour consulter les suggestions du public. La durée de consultation varie de 7 jours à un mois. Les citoyens peuvent se faire entendre par téléphone, courriel, courrier, et ils peuvent se rendre au siège du gouvernement local pour s’exprimer s’ils le souhaitent. Normalement, le gouvernement devrait publier le résultat du traitement des opinions publiques, mais cette règle est mal respectée en pratique.

Délibération

Il s’agit principalement des audiences publiques (Tingzhenghui). A l’heure actuelle, il existe trois types d’audience publique en Chine, soit l’audience publique judiciaire, l’audience publique législative et l’audience publique administrative, les deux premières catégories n’entrent pas dans le cadre de mes recherches actuelles.

L’audience publique administrative est apparue en Chine pour la première fois à Shenzhen (située au sud de la Chine, la rivière des perles la séparant de Hongkong) au début des années 1990, le gouvernement municipal local a mis en place un système d’audience publique en matière de définition des prix publics. Vers la fin des années 1990, cette pratique s’est généralisée dans d’autres provinces de la Chine. En 1998, l’audience publique a été pour la première fois officiellement évoquée dans la « Loi sur les prix publics », qui a exigé que l’autorité locale organise une audience publique pour la fixation des prix avant que le projet ne soit soumis à l’approbation. Quatre ans plus tard, en 2002, l’ex-commission nationale pour la planification sociale a mis en place une ordonnance relative à l’audience publique en matière de fixation des prix publics, cette ordonnance a bien clarifié les modalités, la procédure et les moyens de recours d’une audience publique.

Les pratiques de l’audience pour la fixation des prix publics ont eu une forte influence sur le processus décisionnel du gouvernement en d’autres matières, et progressivement, l’audience publique s’est vue généralisée en urbanisme, en environnement etc.

A part l’audience publique, dans la province du Zhejiang, à l’est de la Chine, depuis 1999, un autre système délibératif a été mis en place par les autorités locales, il s’agit du « honest talk » (Kentanhui), « discussion sincère » en français. Les réunions de « honest talk » sont en général présidées par l’autorité locale. Le gouvernement local est souvent l’initiateur des débats, les élus peuvent être les initiateurs également, mais leur nombre doit atteindre au minimum 1/5 des élus de l’assemblée. Les citoyens peuvent également initier les débats, mais il faut avoir l’approbation de l’assemblée populaire locale. Les sujets du débat concernent souvent des problèmes locaux importants. Pendant la réunion, les citoyens discutent le projet proposé par les initiateurs, le premier secrétaire du parti local ou le maire rassemble les avis des participants pendant la pause, modifie le projet original sur la base des suggestions des participants ; ensuite, le projet modifié est soumis à nouveau à débat, si l’on n’arrive pas à avoir un consensus sur le projet modifié, le président de la réunion transmettra le projet à l’assemblée populaire locale. C’est alors aux élus de l’assemblée de voter pour l’approbation du projet. Selon l’objet de la réunion, il n’y a pas de contrainte au niveau du droit de participation pour les citoyens locaux. Pendant les réunions, le président arbitre la distribution de la parole, mais cette dernière demeure assez libre, tout le monde a le droit de parler.

Autogestion des quartiers urbains

Le comité de quartier est une institution ancienne établie à l’époque de Mao Zedong, dans l’objectif de contrôler la population telle que les personnes âgées, les femmes, les enfants, les chômeurs etc. Ce qui échappa au système d’unité de travail (danwei), il était également une cellule de base pour la mobilisation populaire pour exécuter les politiques du Parti communiste. Cependant, durant l’âge d’or du système d’unité de travail, les comités de quartier ont été longtemps marginalisés, c’est uniquement à partir des années 90, lors de la réforme des entreprises d’Etat et de la privatisation des logements que les comités de quartier ont commencé à prendre de l’importance. Bien que la « Loi relative à l’organisation des comités de quartier urbains », édicté par le ministère des Affaires civiles en 2004, stipule que « le comité de quartier est un organe d’autogestion de base ; au sein de cette instance, les habitants urbains réalisent l’autogestion, l’auto-éducation et l’auto-service », en réalité, vu la dépendance personnelle et financière des comités de quartier envers le gouvernement supérieur, cette soi-disant instance d’autogestion de base n’est qu’une illusion. D’ailleurs, à cause de la décentralisation administrative, l’échelon supérieur, c’est à dire le Bureau de rue (jiedao banshichu) déconcentre souvent les missions administratives de son ressort aux comités de quartier. C’est le cas des fonctions relatives à la politique de planification familiale, la sécurité du quartier, la protection sociale etc. Selon les enquêtes, un simple comité de quartier, composé de 5 à 7 membres, se charge de plus de 100 missions, dont 80% sont déconcentrées par le Bureau de rue. Au cours de mes enquêtes en 2008, la plupart des habitants de Canton ont affirmé que le comité de quartier est un organe exécutif de l’échelon supérieur, montrant ainsi sa dépendance.

Contrairement aux comités de quartier, l’émergence des comités de propriétaires est plutôt un mouvement ascendant. L’établissement des comités de propriétaires est initié par les propriétaires eux-mêmes. Les premiers comités de propriétaires sont apparus à Shenzhen au début des années 90. Au fur et à mesure de la privatisation des logements urbains, les comités de propriétaires se voient généralisés dans toutes les villes chinoises. Dans l’objectif de défendre les droits des propriétaires et d’autogérer les biens immobiliers de leurs propres quartiers ; la création des comités de propriétaires est en effet souvent issue des conflits entre les propriétaires et les syndics, entreprises de gestion des biens immobiliers du quartier, désignées souvent par le promoteur. Pour lutter efficacement contre la spoliation des syndics, les propriétaires de quartier s’unissent et fondent cet organisme. L’ « Ordonnance sur la gestion des biens immobiliers », mise en vigueur le 1er septembre 2003 par le Conseil des Affaires d’Etat, a consacré un chapitre entier au comité de propriétaires, qui a spécifié les pouvoirs, la modalité de création et de renouvellement, l’organisation et le fonctionnement du comité de propriétaires. Toutefois, le statut du comité de propriétaires reste ambigu, et l’absence d’une personnalité juridique constitue un inconvénient fatal pour les comités de propriétaires lorsqu’ils exercent leurs fonctions.

II. L’audience publique dans le processus décisionnel

Comme susmentionné, les premières expériences de l’audience publique administrative dans le cadre de la prise de décision se rencontrent en matière de définition des prix publics. En 1998, La « Loi sur les prix publics», adoptée par le Comité permanent de l’Assemblée nationale populaire, a introduit le système d’audience publique au processus décisionnel. L’article 23 : « Pour la définition des prix publics qui concernent les intérêts vitaux de la masse, tels que les prix des services publics et des produits à monopole naturel, le gouvernement compétent doit organiser une audience publique, dans l’objectif de consulter les opinions des consommateurs, des opérateurs et d’autres acteurs sociaux intéressés, afin de clarifier la nécessité et la faisabilité du projet soumis à l’approbation. » Cette loi est considérée comme une avancée historique sur la démocratisation de la prise de décision en Chine, bien que la loi ait laissé une large latitude au gouvernement pour organiser des audiences.

Le 1er août 2001, l’« Ordonnance provisoire sur l’audience publique en matière de définition des prix publics », élaborée par l’ex-Commission nationale de la planification, est entrée en vigueur ; la même année, en octobre, cette Commission a publié la liste des prix publics sur laquelle se déroulent les audiences publiques, dont le prix de l’électricité, des transports en commun et de la tarification sur les téléphones fixes et mobiles ; en 2002, la Commission a mis en place l’ « Ordonnance sur l’audience publique en matière de définition des prix publics » en remplacement de l’ « ordonnance provisoire ». Ces trois règlements ont jeté les bases législatives pour le système d’audience publique en matière de définition des prix publics en Chine, dont l’ « Ordonnance » de 2002 a stipulé les principes, le cadrage, les modalités d’organisation, la procédure, les droits et les devoirs des parties impliquées et les moyens de recours. Toutefois, cette audience publique est de nature décisionnelle ou consultative, l’ « Ordonnance » n’a pas précisé, elle n’a pas exigé non plus, la publication formelle sur l’état de l’adoption des avis exprimés pendant l’audience publique.

L’ « Ordonnance » de 2002 a été amendée en 2008, par une nouvelle ordonnance promulguée par la Commission nationale pour la réforme et le développement. La nouvelle ordonnance a clarifié la nature de l’audience publique, soit consultative, par ailleurs, cinq nouvelles mesures ont été prises : 1. La nouvelle ordonnance a stipulé la composition des participants de l’audience publique, les modalités de sélection, 2. Ajouté des auditeurs à la présidence de l’audition publique ; 3. Régularisé la transparence de l’audition publique, y compris le droit à l’audition libre et au travail des médias ; 4. Perfectionné la procédure de l’audience publique ; 5. spécifié la publication obligatoire du résultat d’adoption des avis exprimés au cours de l’audience publique.

Bien que les lois sur l’audience publique en matière de définition des prix publics soient assez élaborées, les pratiques sont peu appréciées par la société en réalité, c’est ce que nous allons découvrir plus tard.

A partir des années 2000, les pratiques de l’audience publique se voient élargies aux autres domaines sociaux, notamment en matière d’urbanisme et d’environnement. Par rapport aux pratiques réelles, les textes législatifs sont assez tardifs. Au niveau de l’urbanisme, il faut attendre 2007 pour que la « Loi relative à la planification urbaine et rurale » impose la nécessité d’organiser des audiences publiques dans le cadre des aménagements locaux. L’article 26  précise que : « Pour les projets relatifs à la planification urbaine et rurale, avant d’être soumis à l’approbation, l’autorité compétente doit organiser des débats d’experts, des audiences publiques ou d’autres moyens consultatifs pour solliciter les avis du public. La durée de l’information et la consultation publique ne devrait pas être de moins de 30 jours. L’état d’adoption des avis du public devrait être joint avec le projet soumis à l’approbation. »

Puisque les aménagements locaux sont souvent mêlés à de forts enjeux économiques et politiques, l’audience publique dans le domaine de l’urbanisme n’est pas une réussite, un cas encore beaucoup discuté aujourd’hui l’illustre, il s’agit de  l’audience publique sur la construction de la cité universitaire de Canton. En 2001, la municipalité de Canton a décidé de construire une cité universitaire dans le district de Panyu, le site de construction concerne notamment un village d’artistes existant depuis les années 1990, village renommé comme base de création pour les artistes du sud de la Chine. Chaque maison est conçue selon l’esprit artistique propre de son propriétaire, par conséquent, elles ont une grande valeur culturelle et sentimentale. Cependant, selon le projet de construction, toutes les maisons des artistes devaient être démolies, et le dédommagement calculé selon le prix du marché. Avant l’ouverture de la première audience publique avec les propriétaires, la municipalité a organisé un débat d’experts sur la faisabilité et la rationalité des projets, toutefois, la municipalité a caché l’existence d’un village d’artistes sur le site de construction.

Au mois de mars 2002, le Bureau de planification de la municipalité a organisé une audience publique pour consulter les avis des propriétaires, ces derniers ont proposé un autre projet de construction en espérant conserver une partie du village. Toutefois, le projet n’a pas été retenu par l’autorité. Le 29 août 2003, le gouvernement municipal a transmis l’avis de démolition aux propriétaires du village, ce qui a suscité une large contestation, tant des propriétaires que de l’ « opinion publique ».

En face des contestations sociales, un haut fonctionnaire du gouvernement local a indiqué : « Je suis bien conscient des contestations, mais je pense que les problèmes vont bientôt être résolus, parce que le gouvernement est assez déterminé cette fois-ci. » Pourquoi le gouvernement est si déterminé ? Parce que le projet de construction contribuera beaucoup à la croissance du PIB local, et ce dernier va systématiquement améliorer la performance politique du gouvernement.

Sur le plan environnemental, au niveau législatif, la première loi sur l’audience publique en matière d’environnement a vu le jour en 2003 : la « loi relative à l’étude d’impact environnemental », dont l’article 11 stipule : « s’agissant des projets de planification spécifique, qui pourraient avoir des impacts environnementaux négatifs, avant  d’être soumis à l’approbation, l’autorité compétente doit organiser des débats d’experts, des audiences publiques et d’autres moyens consultatifs pour solliciter les avis du public. » Mais la loi reste imprécise sur les modalités d’opération de l’audience publique en pratique.

En 2006, l’« Ordonnance provisoire sur la participation publique en matière d’étude d’impact environnemental » a complété les lacunes de la loi précédente. Cette ordonnance a précisé les modalités d’organisation de l’audience publique, son cadrage et la procédure, etc. En 2008, l’ « Ordonnance provisoire relative à l’information en matière environnementale » a précisé le contenu, les modalités, la procédure, le contrôle et les moyens de recours concernant l’information dans le domaine environnemental. Même si les lois relatives à l’audience publique en matière environnementale sont bien élaborées, les expériences en réalité sont encore rares, à part l’audience publique à propos de l’aménagement du palais d’hiver à Pékin en 2005, il existe peu de cas significatif en Chine.

L’audience publique sur la tarification du traitement des eaux usées de Canton

L’audience s’est déroulée en décembre 2008. Selon l’article 6 de l’ « Ordonnance relative à l’audience publique en matière de définition des prix publics », l’Administration pour le contrôle des prix publics de la municipalité de Canton est chargée de l’organisation de l’audience publique. Elle a donc publié la décision d’organiser une audience publique sur la tarification des eaux usées un mois avant dans les médias et sur le site Internet officiel. Dans l’annonce, l’Administration a indiqué le nombre de places réservées aux participants et aux médias, et les modalités de la sélection des participants ; tous les citoyens pouvaient se porter candidat et ont été sélectionnés par tirage au sort ou selon l’ordre d’envoi de leurs dossiers. Dans le même temps, l’administration a confié la mission de l’évaluation de l’authenticité des informations fournies par les opérateurs à un organisme tiers, toutefois, cet organisme a été désigné par la commission de la construction de la municipalité, organe de tutelle des opérateurs. Ce qui pose la question de l’indépendance de l’organisme. 15 jours plus tard, l’Administration a publié les principales informations concernant l’audience publique, la date et le lieu de son organisation, ainsi que la liste des participants à l’audience publique. Parmi eux, il y avait 13 consommateurs, dont 7 habitants, 6 représentants des organismes sociaux, 3 représentants de l’initiateur de l’audience publique, 3 élus, 2 experts invités par le gouvernement et 4 représentants du gouvernement. Certains participants ont publié leurs coordonnées pour recueillir les avis du public. En même temps, l’administration a envoyé les dossiers préparatoires de l’audience publique aux participants. Dans ces dossiers, il y avait une invitation, les projets à débattre pendant l’audience publique, la conclusion de l’équipe sur l’évaluation de l’authenticité des informations proposées par l’initiateur, l’agenda et les règles de l’audience publique.

Toutefois, l’information a été jugée insuffisante par certains participants, selon eux, le temps d’information est trop court, puisqu’ils sont pris par leurs obligations professionnelles, 15 jours est un temps trop limité pour lire un dossier constitué de plus de 100 pages, de plus, ils n’ont pas assez de temps pour mener des enquêtes afin de sonder les opinions publiques et vérifier l’authenticité des informations reçues.

Malgré tout, le Centre de sondage de l’opinion publique et des conditions sociales a réussi à mener un sondage auprès de plus de 2000 habitants cantonnais sur la base des projets fournis par l’Administration. Selon ce sondage, 70% des habitants se sont opposés à l’augmentation de la tarification du traitement des eaux usées.

Le 29 décembre, l’audience publique a été ouverte comme prévue, dans l’objectif de débattre la faisabilité et la rationalité des projets proposés par les opérateurs, mais les participants ont pu également présenter leurs projets. Le directeur adjoint de l’administration pour le contrôle des prix publics de la municipalité a présidé l’audience. L’audience a commencé par une présentation des participants et l’objectif de son organisation, ensuite, la commission de la construction a présenté les deux projets de tarification, soit le projet de l’augmentation de tarification, le projet A propose une augmentation de 75%, le projet B de 80% ; dans un troisième temps, le représentant de l’équipe d’évaluation de l’authenticité des informations a annoncé le résultat de son enquête ; par la suite, les paroles ont été données aux consommateurs. Cinq consommateurs se sont opposés clairement aux deux projets proposés. Leurs arguments : l’augmentation était trop importante. La crise financière frappe la Chine à l’heure actuelle, l’inflation est déjà importante, si la tarification du traitement des eaux usées augmente encore, cela va alourdir les charges qui pèsent sur les habitants ; de plus, il y a des consommateurs qui se sont interrogés sur les modalités de calcul du coût de traitement des eaux usées annoncées par l’initiateur. Par rapport à l’explication d’un représentant du gouvernement :  « augmenter la tarification, c’est pour économiser l’utilisation de l’eau », le directeur du centre de sondage de l’opinion publique et les conditions sociales de Canton, Zhang Hudong, réplique par les chiffres publiées par le Bureau des statistiques de la municipalité de Canton. A travers ces données, on voit bien que la tarification du traitement des eaux usées augmente chaque année, toutefois, il n’y a pas de baisse de la quantité d’eau utilisée, au contraire, il y a une augmentation progressive.

Bref, la confrontation des arguments existe réellement, en comparaison des  audiences publiques organisées auparavant, les différents points de vue peuvent se confronter, même si le temps de parole réservé à chaque participant est de 2 minutes au plus.

Toutefois, contrairement au résultat du sondage mené par le centre de sondage de l’opinion publique et des conditions sociales, 21 participants, soit 80% des représentants de l’audience publique, étaient pour une augmentation de la tarification ; 18 participants étaient favorables au projet A qui proposait une augmentation de 75% du tarif du traitement des eaux usées par rapport à l’année précédente, rappelons que selon le résultat de sondage, 70% des habitants sont opposés à une augmentation de la tarification.

D’où vient ce paradoxe ? Sur Internet, certains internautes révèlent que les participants à l’audience sont tous issus des milieux aisés, ils se fichent en fait du niveau de tarification. La représentativité des participants est encore une fois remise en cause, et les modalités de sélection des représentants se font également pointer du doigt, comme d’habitude. Les habitants se plaignent que le gouvernement n’ait choisi que les personnes qui parlaient pour son compte et pour le compte de l’opérateur, les vrais représentants de l’opinion publique sont filtrés délibérément par le gouvernement.

Le lendemain, sous la présidence de Zhang Hudong, le Centre de sondage sur l’opinion publique et les conditions sociales a organisé une réunion de consultation, dont les participants étaient les experts en la matière. Après la réunion, ils ont déposé une lettre de revendication à l’Administration pour le contrôle des prix publics de la municipalité de Canton pour réexaminer le coût du traitement des eaux usées.

Le 15 janvier 2010, l’Administration pour le contrôle des prix publics a organisé une réunion de consultation, parmi les 11 invités, il y avait des consommateurs, les élus et les experts. Enfin l’administration a décidé d’augmenter de 10 centimes au lieu de 40 centimes, résultat issu de l’audience publique en décembre. Et la nouvelle tarification doit être mise en vigueur à partir du 1er juillet, 7 mois plus tard par rapport à la date prévue dans le projet débattu pendant l’audience publique.

Les médias se sont félicités du respect de l’ « opinion publique » par le gouvernement. S’agit-t-il d’un vrai respect ? Souvenons-nous que 70% des habitants ne souhaitent pas une augmentation de tarification, et certains proposent même la baisse de tarification.

En effet, de 1998 à 2010, en 12 ans de pratiques, l’audience publique a perdu progressivement sa crédibilité dans la société. Pour la plupart des citoyens, l’audience publique en matière de définition des prix publics est synonyme de  conférence de presse, c’est-à-dire que le gouvernement a pris une décision au préalable, et il organise une conférence pour informer le public. Selon une étude menée par le même centre de sondage de Canton, 7 habitants sur 10 sont insatisfaits de l’audience publique, dans les critiques des médias, l’audience publique est bien un « show démocratique » du gouvernement.

Toutefois,  après chaque audience publique, le gouvernement se félicite de sa réussite. La réussite ? Peut-être à court terme oui, puisque le gouvernement réussit à augmenter le prix, et réussit à informer la société ? Mais est-ce vraiment une réussite à long terme ? La perte de crédibilité de l’audience publique mine discrètement et progressivement la crédibilité du gouvernement, ce qui va compromettre sa légitimité, les plus touchés étant les gouvernements locaux déjà particulièrement faibles.

Donc, non seulement les citoyens perdent au jeu (car ils souhaitent un vrai partage du pouvoir de décision, ce qu’ils n’ont pas), mais il en va de même pour le gouvernement.

Shi Chunyu


[i] Balme Richard, “Why public participation? Representative goverrnment beyond technocracy”, in. Cai Dingjian (dir.), Public participation: Policy and practice in Europe, Law press. China, 2009, p.9

[ii]Centre de recherche national sur la gestion publique en Chine : « Les incidents collectifs en période transitoire : les caractéristiques, les causes et les solutions », in. La gestion publique chinoise, N°5, 2002

[iii] Leib Ethan, He Baogang, The search for deliberative democracy in China, New York, Basingstoke : Palgrave Macmillan, 2006, p. 176

[iv] « Améliorer la capacité de construire une société harmonieuse »(Tigao goujian Shehuizhuyi Hexieshehui de nengli), éditeur : Ecole du Comité central du Parti, 2005, p155.

[v] Chiffres publiés par le China blue book en 2005.

[vi] Par exemple, Lors d’un discours pour les étudiants de l’Université des sciences politiques et de droit le 4 mai 2009, le Premier ministre  Wen Jiabao a déclaré : « Si développer l’économie, améliorer le bien-être de la société est le devoir naturel du gouvernement, de même réaliser la justice sociale sera sa conscience morale. »

[vii] Leib Ethan, He Baogang, op.cit., p135.

[viii] Blondiaux Loïc, Le nouvel esprit de la démocratie. Actualité de la démocratie participative, Seuil, Paris, 2008, p47.

Pour citer cet article : Shi Chunyu, « Dispositifs et expériences participatifs en Chine », SinoPolis, juin 2010.