Comité de résidents (jumin weiyuanhui 居民委员会/juweihui 居委会). Enjeux politiques de l’évolution d’une institution de gestion urbaine locale dans la Chine contemporaine

Juweihui

Le comité de résidents est un organisme de gestion des quartiers d’habitation dans les grandes villes chinoises. S’il ne fait pas officiellement partie de l’administration municipale, il reste toutefois sous la stricte supervision de l’institution au dernier échelon de cette hiérarchie, le bureau de rue (jiedao banshichu 街道办事处). Instance théoriquement autonome, élue par les résidents officiellement enregistrés tous les trois ans, elle évolue aujourd’hui vers des missions plus techniques, diversifiées, dans le contexte d’une réforme intitulée « construction des communautés de quartier » (shequ jianshe 社区建设). Les missions des comités de résidents, liées à l’encadrement de la vie quotidienne locale, traduisent, dans une certaine mesure, une nouvelle mentalité dans le « gouvernement des vivants » (Foucault), en particulier à travers le développement de fonctions d’aide sociale de proximité. Comme le suggère Yves Chevrier, « ainsi se dessinent dans le nouveau monde urbain les contours flous de la sphère politique encore interstitielle et peu institutionnalisée qui se laisse deviner dans les campagnes de l’après-collectivisation. Il n’en reste pas moins que les trajectoires politiques du social posent la question de l’État et des transformations de l’État autant que celle de transformations dans la société[i] ».

I. La transformation des comités de résidents dans le contexte de la politique de « construction des communautés de quartier » (shequ jianshe 社区建设)

Dans les années 1990, l’espace urbain chinois s’est transformé. Le comité de résidents connait lui aussi des évolutions. Créée dès les débuts de la République Populaire de Chine pour superviser les individus qui ne relevaient pas d’une unité de travail (danwei 单位), cette institution paraissait marginale dans la vie citadine. Elle évolue dans le contexte de promotion et de développement de la « communauté de quartier » (shequ 社区), qui vise à s’adapter à la nouvelle société urbaine et à jouer un rôle important dans la gestion locale.

1. Une institution « parapublique », invitant à repenser l’analyse politique de la construction de l’État chinois

Situé au cœur des quartiers de résidence des grandes villes, le comité de résidents présente un ensemble de paradoxes pour l’analyse politique. Ses origines découlent de la généalogie de l’État socialiste – institution créée en 1954, dans la lignée des autres grandes organisations de masse – mais elle évolue aujourd’hui dans le contexte de promotion de la « communauté de quartier » (shequ 社区). De plus, sa proximité directe auprès des résidents se combine difficilement avec ses contraintes d’exécuter les directives venant « d’en haut » (shangji bumen 上级部门). Cette instance se positionne à la croisée d’un ensemble d’enjeux politiques : le renouvellement de la relation gouvernants-gouvernés, les conflits autour de la construction mutuelle de l’État et de la société, et surtout, la promotion d’une politique à dimension plus morale, s’attachant désormais à développer l’écoute ainsi que le travail social. Témoignant en général d’une profonde connaissance du terrain, cette passerelle entre l’administration et la population hésite entre sa disponibilité pour les résidents et son autonomie limitée. Définie comme une « organisation autonome de base des masses » (qunzhongxing zizhi zuzhi群众性自治组织), l’évolution actuelle de cette institution illustre le processus de « socialisation bureaucratique » [Rocca] de l’État chinois : elle nous informe sur la manière dont se renouvelle l’ordre public et social dans la Chine contemporaine.

La constitution chinoise de 1982, dans son article 101, définit les comités de résidents comme « des organisations autonomes locales des masses » (jiceng qunzhongxing zizhi zuzhi 基层群众性自治组织). D’après l’article 2 de la loi organisationnelle des comités de résidents, « le comité de résidents est une organisation autonome de base des masses fondée sur la gestion autonome (ziwo guanli 自我管理), l’éducation autonome (ziwo jiaoyu 自我教育) et l’offre autonome de services (ziwo fuwu 自我服务) ».

L’administration municipale dans les grandes villes chinoises (schéma inspiré de Pékin)

Échelons Administration en charge
Ville (shi 市) Gouvernement municipal (shi zhengfu 市政府)
Arrondissement (shiqu 市区) Gouvernement d’arrondissement (qu zhengfu 区政府)
Sous-arrondissement (jiedao 街道) Bureau de rue (jiedao banshichu 街道办事处)
Communauté de quartier (shequ 社区) Comité de résidents (jumin weiyuanhui 居民委员会)

2. L’élaboration d’un nouveau dispositif de gestion locale

À la fin des années 1990, les conséquences des réformes initiées au début des années 1980 se traduisent par le développement rapide d’une société urbaine diversifiée, présentant des situations multiples. Le cas du logement illustre parfaitement ces nouvelles configurations : la propriété privée représente une expérience relativement nouvelle en Chine, et le choix du logement ne dépend plus uniquement de la décision des danwei. À plus grande échelle, l’assouplissement du contrôle sur les migrations campagnes-villes aboutit à la présence massive de populations issues de zones rurales attirées par les opportunités de réussite dans les villes. Cette période se caractérise par le renforcement du rôle des gouvernements locaux et des institutions de quartier dans les villes. Depuis le début des années 2000, la politique de « construction des communautés de quartier » consiste à créer une nouvelle structure de gestion fondée sur la participation des habitants, des entreprises et des comités de résidents établis dans un même quartier urbain. Cependant, en pratique, chaque municipalité mène actuellement des expérimentations très locales.

Dans ce contexte, l’État chinois semble reconsidérer son fonctionnement en se ré-appropriant la responsabilité de champs sociaux autrefois gérés par les unités de travail et notamment l’aide sociale. On peut affirmer, dans une certaine mesure, que l’État chinois ré-« invente » le social, selon la formule de Donzelot : d’une structure en « micro-sociétés salariales » [Kernen], la société urbaine se reconfigure et les politiques sociales deviennent des objets de l’action publique ; elles s’appliquent à travers un phénomène de territorialisation des politiques publiques jusqu’au niveau du quartier d’habitation, géré par les comités de résidents.

Les nouvelles prérogatives des comités de résidents, rebaptisés comités de résidents communautaires (shequ juweihui社区居委会) consistent en une diversification de leurs fonctions et une professionnalisation de leur structure : les employés restent souvent choisis par le gouvernement municipal, mais ils sont aussi de plus en plus recrutés sur concours. Les bénévoles âgées (lao da ma 老大妈) ont cédé la place à un personnel plus jeune, plus nombreux (officiellement entre 5 et 9 membres par comité d’après la loi organisationnelle) et mieux qualifié. Leur niveau d’éducation est de plus en plus élevé. Leurs fonctions actuelles incluent la mise en œuvre des politiques édictées par les administrations ou l’État central (recensement par foyer, politique de planification des naissances, etc) et des différents programmes d’aide sociale, mais aussi la prise en charge de l’animation du quartier, l’offre de services aux résidents ainsi que la médiation de conflits de voisinage. Il est très difficile pour les employés ainsi que pour les résidents ainsi que pour les membres eux-mêmes de délimiter une frontière précise dans l’exercice de leurs compétences : les membres des comités « s’occupent des problèmes de leurs résidents » (guan jumin de shiqing 管居民的事情). Le quartier devient donc une source de légitimation du pouvoir politique et, dans une certaine mesure, un lieu de réinvention de la « mentalité » du gouvernement.

Ces comités interviennent comme des centres d’information pour les habitants, mais servent surtout d’informateurs officiels car ils exécutent toutes les missions de terrain, en particulier en matière de recensements. Ainsi, ils détiennent des informations détaillées sur la composition de la population dont ils sont responsables. Ils coopèrent avec les différents acteurs présents dans les quartiers, notamment la police municipale locale (paichusuo 派出所), mais également les entreprises privées présentes sur le territoire, en vue de créer des partenariats[ii].

Ainsi, le nouveau paradigme de l’action publique locale correspond à une tentative de « moderniser » les structures encadrant la vie du quartier. Cette évolution suggère une inflexion technocratique qui vise à renforcer l’efficacité de l’exécution des politiques et de leur réception par la population locale. Néanmoins, la réinvention de la gestion urbaine passe par une segmentation des espaces, ce qui renforce le risque de ségrégation socio-spatiale dans les villes chinoises.

II. La territorialisation de l’action publique

La diversification des missions des comités de résidents permet de comprendre le processus complexe donnant naissance à une réforme, ainsi que ses conséquences sur la population. En cela, le concept foucaldien de « gouvernementalité[iii] » peut se révéler adapté pour penser « les arts de gouverner » de l’État chinois sur l’objet « population » – dans ce cas-ci, il s’agit des « résidents » (jumin 居民) –, en interaction avec les pratiques de soi des individus.

1. Le renouvellement de l’encadrement local : des nouvelles formes de biopolitique

Actuellement, le rôle social et politique des comités de résidents se traduit dans l’encadrement de la vie quotidienne dans les quartiers résidentiels. La Chine urbaine est toujours encadrée, supervisée au niveau local par des instances officiellement chargées de « représenter » les intérêts des résidents. Le rôle consiste à garantir ordre, sécurité et bien-être dans l’espace de résidence, en se rendant disponibles et à l’écoute. À la différence des périodes précédentes, le rôle des instances locales ne se limite plus à la diffusion de la propagande ni à des menaces de répression, mais il se configure de pair avec une augmentation des espaces de laisser-faire et d’autonomie des résidents. Il repose en grande partie sur leur créativité car les comités valorisent l’expression personnelle : doléances, suggestions, mais aussi styles et nouvelles tendances se rattachant à des modèles de « bonne vie » ou encore de « vie moderne ».

Les stratégies disciplinaires se croisent donc avec des exigences de « travail social » (shehui gongzuo 社会工作) dans les quartiers et la prise en compte de plus en plus manifeste de l’exigence de bien-être des habitants. L’action publique connait un processus de territorialisation dans la mesure où le lieu de résidence devient le lieu de référence pour toute demande d’aide ou d’assistance publique. Mais le processus de territorialisation apparaît également dans le fait que chaque localité se donne un modèle de gestion local propre, en fonction de ressources différenciées. Ainsi, à Pékin, le pouvoir politique affirme sa légitimité dans chaque quartier, désormais géré par un comité de résidents[iv]. On observe donc, de manière générale, que le quartier résidentiel est devenu un vecteur et un objet de l’action publique.

L’action quotidienne des membres des comités de résidents implique des stratégies multiples, certaines mobilisant des réseaux de relations informelles, d’autres consistant à superviser et s’approprier une grande partie des activités socioculturelles locales. L’observation des pratiques quotidiennes témoigne de contrôles diffusés dans les normes sociales en tant que conséquence du biopouvoir de l’État chinois[v]. Le renouvellement des techniques de communication associé à des formes plus banales de mobilisation caractérisent l’entreprise de « modernisation » des techniques de gestion.

Les comités de résidents se font des relais de la politique de « civilisation » en introduisant des normes de comportement modèle à suivre. Loin de suivre une méthode répressive, le contrôle est porté par des stratégies partagées par l’action des résidents eux-mêmes. Il s’agit de devenir des citadins civilisés, bien élevés, cultivés, soignant leur hygiène de vie. Les comités de résidents contribuent à orienter l’animation du quartier vers une éducation civique de la population locale. Par exemple, les loisirs restent des prétextes de soutien aux politiques gouvernementales, notamment la promotion des Jeux Olympiques à Pékin ou la politique de l’enfant unique, que l’on retrouve souvent dans les chansons choisies par les groupes de chorale.

2. « Servir les résidents » (wei jumin fuwu 为居民服务) : le développement du travail social des comités de résidents dans les quartiers

Le nouveau paradigme de la « communauté de quartier » accorde une grande importance à la notion de « services communautaires » (shequ fuwu社区服务) : faire en sorte que « les gens soient au cœur des priorités » (yi ren wei ben 以人为本). L’objectif de stabilité sociale à travers la promotion de la « société harmonieuse » (hexie shehui 和谐社会) énoncé par les dirigeants Hu Jintao et Wen Jiabao depuis 2005 se reconfigure au niveau local à travers la reconnaissance progressive des besoins exprimés par les résidents, en particulier dans les domaines du social et du bien-être. L’environnement de chacun n’est plus standardisé par l’action des unités de travail et les subjectivités changeantes, parfois contradictoires, témoignent d’une multitude de styles de vie et d’expériences quotidiennes. Le slogan des nouveaux comités de résidents, « servir les résidents » (wei jumin fuwu 为居民服务), en référence au célèbre « servir le peuple » (wei renmin fuwu 为人民服务) de Mao, reflète désormais le processus de socialisation du politique. Par exemple, la création de « centres de services communautaires » (shequ fuwu zhongxin 社区服务中心) dans chaque sous-arrondissement de la ville de Pékin confirme l’enjeu que représente la construction de pôles de services sociaux et sanitaires, dans tous les quartiers.

Le comité de résidents apparaît en quelque sorte comme un service public de proximité : toute personne résidant sur le long terme dans sa zone de responsabilité peut faire appel à lui. Cette extension de l’État à partir du lieu de résidence illustre une prise en compte des populations précarisées ou marginalisées : chômeurs (shiye ren 失业人), handicapés (candi ren 残敌人), individus touchant le revenu minimum de survie (dibao 低保)… Les activités à faible coût  (événements sportifs, sorties culturelles, etc) visent à favoriser la participation de personnes peu mobiles telles que les retraités en mal de sociabilité, ainsi que les personnes sans ressources. En contribuant activement à forger cette solidarité de quartier, les comités de résidents tentent d’éviter l’émergence de phénomènes de désaffiliation.

Par leur contact direct avec la réalité du terrain, les membres du comité de résidents invitent leurs ressortissants à participer à leur action. Cependant, ceux-ci ont le choix et peuvent refuser tout contact ou toute coopération avec leur comité. Dans ces conditions, les employés, en combinant arts de la présentation de soi, sympathie et amitiés personnelles, parviennent à capter des potentiels de participation chez certains habitants. Ils deviennent alors des « volontaires » (zhiyuanzhe 志愿者), ce qui confirme l’importance des réseaux sociaux établis avec les individus destinés à les aider dans leurs missions quotidiennes.

Les comités de résidents illustrent donc la manière dont se renouvellent les phénomènes de contrôle social et politique : par la création d’instances d’action sociale de proximité directement dans les quartiers. Ils assurent en effet l’application des politiques gouvernementales et mesurent leur réception auprès des résidents, tout en leur garantissant certaines formes de protection. Ils prolongent et renouvellent l’exercice d’encadrement des résidents en se présentant comme l’un des seuls canaux officiels d’expression du mécontentement et de représentation de leurs intérêts, illustrant une tentative d’éviter l’émergence d’actions collectives plus globales. Mais en même temps, ils ne s’adressent qu’aux individus qui daignent les écouter, ce qui nécessite des efforts spécifiques en termes de soin de l’apparence, de capacité à convaincre, tout en faisant preuve de dévouement et de zèle.

III. Conclusion : Une politique désormais « éthique » [Rose] ? Les épreuves du terrain et les décalages entre discours et pratiques, une bureaucratisation inachevée

Dans les quartiers anciens des grandes villes chinoises, les comités de résidents restent au cœur de la vie locale, prolongeant le travail de relations sociales au quotidien présent sur le long terme. Dans les résidences nouvelles, l’organisation est plus complexe : dans ces quartiers de logement récemment construits, les modalités de gestion et d’entretien sont différentes d’ailleurs. Construits par un promoteur immobilier (kaifa gongsi 开发公司) et entretenus quotidiennement par une société de gestion d’immeuble (wuye guanli gongsi 物业管理公司), ces ensembles de logement se sont développés suite à l’ouverture du secteur de l’immobilier aux réformes de marché, à la fin des années 1990. Le développement de ces grands ensembles se traduit par des difficultés de coexistence et des conflits, au sein desquels les acteurs peinent à définir leurs rôles précis.

On pourrait imaginer, compte tenu de l’évolution rapide de la société urbaine, selon les textes, règlements et discours officiels prônant la « petite prospérité » (xiaokang 小康) et la « société harmonieuse » (hexie shehui 和谐社会), que les comités de résidents seraient amenés à devenir des relais locaux d’un pouvoir politique bureaucratisé, en vue d’une plus grande efficacité. Cependant, l’inflexion technocratique décrite plus haut ne se traduit pas par une bureaucratisation des comités de résidents au sens de Weber, c’est-à-dire caractérisée par la figure du fonctionnaire anonyme, effectuant des opérations routinières. Aujourd’hui, les membres du comité cultivent avant tout le contact personnel avec une partie de leurs résidents et cherchent à se faire accepter par eux. L’efficacité de leur travail provient d’un important travail de terrain et de réseaux de relation à la croisée de multiples sources d’information.

Mais surtout, la fixité géographique des locaux ainsi que la délimitation territoriale des « communautés de quartier » contrastent avec la mobilité croissante et l’évolution des rythmes de vie des habitants de la ville. De plus, le manque de moyen et la soumission aux décisions de l’État local rendent difficiles une véritable gestion autonome des affaires de quartier : elles vont parfois contre l’éthique des missions des comités de résidents. Ainsi, le problème des démolitions et expropriations dans les centres historiques des villes, ou encore l’action de protestation des propriétaires d’appartement dans les nouvelles résidences restent des questions difficiles à arbitrer.

Enfin, le projet de « modernisation » général de la société chinoise demeure inachevé. Jusqu’à présent, les faits observés ne correspondent pas au discours sur la « démocratie locale » (jiceng minzhu 基层民主). Les élections ont bien lieu tous les trois ans et tendent à évoluer vers des pratiques électorales plus directes, notamment le système d’élection par foyers (hu daibiao xuanju 户代表选举). Cependant, les candidats restent pré-sélectionnés par le bureau de rue. Par ailleurs, les décalages entre discours et pratiques concernent l’entreprise de « civilisation des mœurs » (Elias) des habitants. Les remarques du ministère des Affaires civiles indiquent comment mener à bien le travail de construction de « communautés de quartier harmonieuses » (hexie shequ jianshe 和谐社区建设). Ces orientations se tournent vers la prise en compte des droits fondamentaux de vie des masses en difficulté (kunnan qunzhong de jiben shenghuo quanyi 困难群众的基本生活权益) et la satisfaction des besoins de vie matériels de l’ensemble des résidents ordinaires (manzu putong jumin qunzhong满足普通居民群众). Dans les faits, le travail communautaire se traduit essentiellement par des stratégies de conciliation et de compromis ; mais les résidents se plaignent de l’inefficacité et du manque d’équité de ces modes de résolution des conflits.

Ainsi, les comités de résidents sont au cœur de l’évolution rapide de l’organisation urbaine chinoise, tant dans sa dimension spatiale que sociale. Leur fonctionnement au niveau local reflète, dans une configuration particulière, la dimension « politico-morale » de la gouvernementalité de l’Etat sous la direction du tandem de Hu Jintao et Wen Jiabao, venant remplacer la dimension « technico-élitiste » qui prévalait sous Jiang Zemin et Zhu Rongji[vi].

Judith Audin

IV. Bibliographie indicative

AUDIN, Judith. Le comité de résidents au cœur du changement social et spatial à Pékin. Mémoire de master 2 : sciences politiques : Institut d’Études Politiques de Paris, 2007.

_. Le quartier, lieu de réinvention des relations État-société en Chine urbaine : l’exemple des comités de résidents à Pékin. Raisons politiques, février 2008, n°29, p. 7-117.

BRAY, David. Social Space and Governance in Urban China : the Danwei System From Origins to Refom. Stanford : Stanford University Press, 2005.

_. Building « community » : new strategies of governance in urban China. Economy and society, vol. 35, n°4, nov. 2006, p. 530-549.

CHEVRIER, Yves. En introduction : de la Cité problématique à la Ville habitée, histoire et historiographie de la société urbaine chinoise au XXe siècle In Yves CHEVRIER, Alain ROUX, Xiaohong XIAO-PLANES dir. Citadins et citoyens dans la Chine du XXe siècle. Paris : Maison des Sciences de l’Homme, 2010. p. 15-101.

KERNEN, Antoine. La Chine vers l’économie de marché : les privatisations à Shenyang. Paris : Karthala, 2004.

LOGAN, John R. dir. Urban China in Transition. Malden : Blackwell, 2008.

LÜ, Xiaobo, PERRY, Elizabeth J. dir. Danwei : the Changing Chinese Workplace in Historical and Comparative Perspective. Armonk : Sharpe, 1997.

PERRY, Elizabeth J., GOLDMAN, Merle dir. Grassroots Political Reform in Contemporary China. Cambridge : Harvard University Press, 2007.

READ, Benjamin L. Revitalizing the State’s urban « nerve tips ». The China Quarterly, 2000, n°163, p. 806-820.

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_. Chine : vers un État banal ? In HIBOU, Béatrice dir. La privatisation des États. Paris : Karthala, 1999. p. 227-245.

_. La condition chinoise : la mise au travail capitaliste à l’âge des réformes (1978-2004). Paris : Karthala, 2006.

WHYTE Martin K., PARISH, William L. Urban Life in Contemporary China. Chicago : Chicago University Press, 1984.


[i] Yves CHEVRIER. En introduction : de la Cité problématique à la Ville habitée, histoire et historiographie de la société urbaine chinoise au XXe siècle In Yves CHEVRIER, Alain ROUX, Xiaohong XIAO-PLANES dir. Citadins et citoyens dans la Chine du XXe siècle. p. 92.

[ii] Voir aussi les recherches de doctorat d’Amandine Monteil sur la gestion des « populations vulnérables » (ruoshi qunti 弱势群体) à Chengdu.

[iii] « ce sont des tactiques de gouvernement qui permettent à chaque instant de définir ce qui doit relever de l’État et ce qui ne doit pas en relever, ce qui est public et ce qui est privé, ce qui est étatique et ce qui est non étatique ». Michel FOUCAULT. Dits et écrits, vol. 3. Paris : Gallimard, 1994. p. 656.

[iv] À l’exception des parties rurales de la municipalité, gérées par des comités de villageois (cunmin weiyuanhui 村民委员会).

[v] « La norme, c’est ce qui peut aussi bien s’appliquer à un corps que l’on veut discipliner qu’à une population que l’on veut régulariser (…). La société de normalisation, c’est une société où se croisent, selon une articulation orthogonale, la norme de la discipline et la norme de la régularisation ». Michel FOUCAULT. « Il faut défendre la société » : cours au Collège de France (1976). Paris : Gallimard, 1997. p. 225.

[vi] Yves CHEVRIER. En introduction : de la Cité problématique à la Ville habitée, histoire et historiographie de la société urbaine chinoise au XXe siècle In Yves CHEVRIER, Alain ROUX, Xiaohong XIAO-PLANES dir. Citadins et citoyens dans la Chine du XXe siècle. p. 93.

Pour citer cet article : Judith Audin, “Comité de résidents (jumin weiyuanhui 居民委员会/juweihui 居委会). Enjeux politiques de l’évolution d’une institution de gestion urbaine locale dans la Chine contemporaine”, SinoPolis, juin 2010 (http://sinopolis.hypotheses.org/123).