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Dans le cadre du séminaire d’Yves Chevrier et Xiaohong Xiao-Planes, “L’Etat chinois en question”, conférence de Paul Charon le 12 juin 2014 (EHESS, 105 boulevard Raspail, salle 1, 17h-19h) :
La diplomatie publique chinoise : séduire l’ennemi américain
Entre 2001 et 2014, la nature de la relation sino-américaine a profondément évolué. La fulgurante montée en puissance de la Chine sur le plan économique et militaire, les ambitions hégémoniques sur son environnement immédiat que d’aucuns lui prêtent, sa propension à contester le leadership américain et à s’affirmer sur la scène internationale (alors que Deng Xiaoping préconisait que la Chine adoptât un profil bas) ont nourri un discours vigoureux sur la menace chinoise (China Threat theory). Non seulement le dynamisme économique de la Chine l’impose comme un concurrent objectif des Etats-Unis, mais Pékin est de surcroît suspecté d’aspirer à une remise en cause intégrale du système de valeurs porté par Washington. Loin de simplement rattraper son retard économique, la Chine serait ainsi un game changer. Désireux de briser une image qu’ils jugent erronée et convaincus du reste d’être engagés, selon les termes de Li Changchun, dans une « guerre globale pour la conquête des opinions publiques », les dirigeants chinois consentent depuis plusieurs années des efforts considérables à la mise sur pied d’instruments de diplomatie publique (gonggong waijiao). Bien que cette dernière demeure en Chine une notion molle – les anciens schèmes mentaux qui tendent à perdurer conduisent parfois les dirigeants chinois à n’y voir qu’une simple propagande –, elle est devenue une branche à part entière de la politique étrangère chinoise. La diplomatie publique a ainsi été érigée en véritable politique nationale dont l’ambition affichée est de faire accepter par les Etats-Unis, et dans une moindre mesure par les autres pays occidentaux, l’émergence de la Chine sur la scène internationale. Engagée dans une indubitable politique de promotion nationale (nation branding) la Chine tente donc de modeler l’opinion publique américaine dans un sens plus favorable. Dans la droite ligne de l’analyse des politiques publiques et de la Foreign Policy Analysis, nous nous attacherons à identifier les acteurs et mécanismes décisionnels qui président à l’élaboration et à la mise en œuvre de la diplomatie publique chinoise. En se penchant sur quelques uns des instruments les plus significatifs déployés par le pouvoir chinois (développement des médias à l’international, promotion de la langue et de la culture chinoise par le truchement des Instituts Confucius, multiplication des porte-paroles au sein des administrations, soutien aux industries à contenu culturel etc.), nous tâcherons de mettre au jour les spécificités de la diplomatie publique chinoise, d’en évaluer la portée et, ainsi, de contribuer à une sociologie de l’Etat chinois.
Vous trouverez sur le site Prezi.com, le support que j’utilise pour mon cours d’introduction aux institutions politiques de la République Populaire de Chine.
Cette présentation constitue une synthèse des principales institutions du régime et une voie d’entrée dans la politique chinoise contemporaine.
La notion d’Etat en Chine, au moins dans sa dimension structurelle, ne se confond que partiellement avec les représentations dominantes en Occident et particulièrement en France. Alors que dans ce dernier l’Etat se déploie à tous les échelons jusqu’à la base de sorte que le maire, par exemple, est tout à la fois le mandataire élu des citoyens et le représentant de l’Etat dans la commune (ville ou village), en Chine, la présence étatique ne s’étend pas au-delà du canton[i]. Ce dernier est le premier niveau de l’administration étatique auquel la population est confrontée. Les villages, qui constituent l’élément essentiel du maillage territorial dans les zones rurales, constituent donc ce que les Chinois nomment « l’échelon de base » (jiceng) – celui-ci ne correspond d’ailleurs pas à l’expression anglaise « grassroots » souvent employée comme équivalent mais qui comporte de fait un sens plus large. Au sens strict, les villages administratifs (les anciennes brigades de production) ne relèvent pas de l’Etat mais incarnent plutôt un niveau d’autonomie (zizhi). Les institutions du village sont ainsi censées mettre en œuvre l’autonomie de base inscrite dans la constitution chinoise. Il faut noter que cet espace « autonome » a toujours été plus ou moins toléré, voire encouragé, dans les différentes constructions politico-administratives chinoises, même si cela s’est traduit par des formes de gouvernement assez dissemblables, il s’agit donc bien d’une tendance lourde et ancienne du politique en Chine. Le niveau du village en Chine semble se distinguer ainsi de l’expérience française par une large autonomie ; mais c’est vrai surtout d’un point de vue théorique, car dans les faits l’équation paraît quelque peu différente : non seulement les activités du village sont fortement encadrées par les structures de l’Etat situées à l’échelon du canton mais, de plus, le Parti contrôle de larges pans de la vie villageoise au moyen de cellules dirigées par un secrétaire et pouvant compter plusieurs membres[ii]. La population rurale n’est donc pas entièrement libre de s’organiser comme elle l’entend et le pouvoir est plus que jamais implanté dans les villages depuis la conquête des campagnes par le Parti après 1949[iii]. Ces dernières années, la configuration des villages a été largement ébranlée. Même si l’Etat dans ses formes actuelles peut être considéré à bien des égards comme un legs de la période maoïste – le maoïsme se singularise, selon la saisissante formule d’Yves Chevrier, par une tension permanente entre un versant activiste et un versant étatiste – il reste que les structures politiques forgées par le pouvoir à cette époque ont connu de profondes mutations ; de sorte que la signification et la portée des élections des comités de villageois ne peuvent être appréhendées qu’autant que l’on fait l’état des lieux des mutations institutionnelles promues par les lois organiques de 1987 et 1998 à l’échelon du village (中华人民共和国村民委员会组织法).
Les réformes introduites par la loi sur les élections
Une réforme institutionnelle d’envergure a souvent des effets au-delà du champ dans lequel le pouvoir souhaitait circonscrire le changement et constitue parfois le commencement d’un cycle de réformes. L’abolition des communes populaires est sans doute une décision de cette nature car les lois organiques instituant des comités villageois élus en découlent directement. Je ne traiterai pas ici en détail de l’origine de ces deux lois et des débats qu’elles ont suscités[iv], je souhaiterais simplement offrir quelques éléments permettant de mieux comprendre la nature des institutions mises en place par ces lois.
Après l’établissement test de la commune « Spoutnik » (Henan) au mois d’avril 1958 et l’autorisation accordée par le Comité central au mois d’août de la même année, les communes populaires se multiplient sur tout le territoire remplaçant les cantons. Les communes populaires permettent à Mao de construire sa vision de l’Etat socialiste et l’économie planifiée est l’assurance que les surplus agricoles seront exploités pour l’industrialisation du pays. La commune populaire est un instrument de centralisation : elle organise la fusion de plusieurs coopératives rurales et cumule les fonctions administratives, économiques et militaires. Elle assure l’encadrement des brigades de production (villages administratifs) et des équipes de production (villages naturels). La commune populaire assure également une forme de décentralisation puisqu’elle prive le ministère de l’Agriculture d’une partie de son pouvoir dans le monde rural[v]. Les effets sont donc plus complexes qu’il peut sembler au premier abord. Les communes populaires accroissent manifestement le pouvoir des cadres locaux (ceux du niveau du canton) mais affaiblissent certaines structures centrales. La commune est dirigée par une assemblée des représentants composée d’une cinquantaine de membres (1 représentant pour 120 personnes) qui siègent pour un mandat de deux ans ; les membres se réunissent une fois par mois[vi]. L’assemblée élit un comité administratif et un comité de contrôle qui exercent un pouvoir important. Dans les faits, les cadres sont largement sélectionnés par le gouvernement du district et exercent un contrôle sur l’ensemble des activités de la commune : choix des récoltes, niveau de production, répartition des ressources, évaluation des membres, médiation des conflits, administration des mariages et naissances[vii]…
Les brigades de production reçoivent directement leurs directives de la commune et assurent l’interface entre dirigeants de la commune et population rurale. Les responsables des brigades ont notamment la charge de répartir le travail entre les différentes équipes de production. Ces cadres, souvent paysans eux-mêmes, issus du village et sélectionnés par le comité du Parti de la commune, sont compétents en matière agricole mais assez peu pour la gestion des affaires du villages. Leurs compétences agricoles semblent néanmoins ne pas avoir été prise en considération par les cadres des communes qui répondent avant tout aux exigences des plans quinquennaux[viii].
Les communes populaires sont abolies définitivement en 1983. La constitution de 1982 rétablit les institutions antérieures (voir ci-dessous).
Dans cette nouvelle organisation institutionnelle, le canton redevient l’échelon de base de l’administration étatique ; le village administratif, à la tête duquel s’installe un comité villageois, remplace la brigade de production et constitue une organisation autonome. Les villages naturels de taille trop réduite pour constituer un village administratif (les anciennes équipes de production) sont regroupés. La transformation des communes en cantons s’est faite sans augmentation du nombre d’unités administratives sur la plus grande partie du territoire. Les exceptions sont le Guangdong et le Yunnan où de nombreuses communes ont été scindées pour constituer deux cantons ou plus[ix]. La transformation des brigades de production en villages n’a pas donné lieu, quant à elle, à une augmentation significative du nombre d’unités administratives. La structuration de l’espace varie cependant selon les régions. Quoique l’on puisse établir une classification beaucoup plus fine, à l’instar de Jin Qiming et Li Wei[x], il est possible de distinguer trois macro-régions – pour reprendre l’expression de Skinner – en termes d’organisation de l’espace rural : le Nord, le Sud et l’Ouest. D’une manière générale, même si des variations existent dans certaines parties de cette zone, les villages du Nord sont plutôt de grande taille comparés à l’échelle nationale – il n’est pas rare de trouver des villages de plus de 2 000 âmes et les villages de plus de 1 000 habitants sont assez nombreux – et relativement compacts. La plupart des villages naturels forment également un village administratif, parfois deux ou trois villages naturels sont associés. La densité est moyenne et varie entre 30 et 80 villages environ pour 100 km². Dans le Sud, les villages sont de taille modeste. Ils n’abritent le plus souvent que quelques dizaines de ménages. Leur densité est très variable, certaines zones difficiles ou montagneuses ont des densités assez faibles alors que les zones côtières par exemple connaissent des densités très élevées. Dans cette zone, un village administratif est souvent composé de nombreux villages naturels. L’Ouest connaît une situation assez différente pour plusieurs raisons : des conditions climatiques et géographiques inhospitalières, une population en partie non-han, une densité de population plus faible. Les modes d’occupation du territoire varient grandement dans cette partie de la Chine. D’une manière générale néanmoins, les villages sont plus isolés que dans les deux autres régions, mais ils ne sont pas toujours de grande dimension.
Au mois de novembre 1987, la loi organique portant organisation des comités villageois est venue compléter le dispositif prévu par la constitution en précisant les règles de formation des comités villageois désormais chargés de gérer les affaires du village. En 1998, la première loi, dite expérimentale, a été remplacée par un texte cette fois définitif et beaucoup plus précis. Enfin, le 28 octobre 2010 le comité permanent de l’Assemblée nationale populaire a procédé à une révision de la loi. La loi organique est le principal texte définissant les institutions présentes à l’échelon du village et dont je vais faire la présentation.
Panorama des institutions
Les lois organiques de 1987 et 1998 ont mis en place toute une série d’institutions qui ont la charge de la gestion des affaires villageoises. Le comité villageois constitue l’institution centrale du village (voir le schéma ci-après pour une vision d’ensemble), celle qui est au cœur de la loi organique et celle qui est au centre des débats du fait de l’élection au suffrage direct de ses membres[xi]. Certaines institutions sont obligatoires, elles doivent être présentes dans tous les villages, c’est le cas de l’assemblée du village et du comité électoral. D’autres institutions sont facultatives, l’assemblée ou le comité villageois peuvent décider de les mettre en place. Celle-là peut ainsi créer une assemblée représentative. Le comité villageois de son côté peut décider de créer d’autres comités, placés sous sa direction et chargés de l’assister pour des tâches spécifiques. Enfin, une autre institution, mentionnée par la loi, est en théorie présente dans tous les villages : la cellule du Parti.
Le comité villageois est conçu par la loi organique comme l’institution centrale de l’autonomie villageoise (article 2, al.1), celle qui doit permettre aux villageois de se gouverner de manière autonome. Le comité villageois assure de nombreuses fonctions qui relèvent globalement du travail d’un organe exécutif, la loi (art. 2 al. 2) précise néanmoins ses activités principales : l’accomplissement des tâches publiques quotidiennes, la gestion des biens publics, la médiation des conflits susceptibles d’émerger au sein de la population, la participation à la sauvegarde de l’ordre public. Le comité villageois peut servir de canal de transmission pour les demandes de la population vers le pouvoir. Pour le pouvoir central, il joue le rôle de canal d’information et offre un regard sur l’état de la stabilité des zones rurales. Cette dernière fonction est essentielle dans les régimes autoritaires qui peuvent malaisément institutionnaliser la négociation avec la population.
Comme le montre le schéma supra, le comité villageois est une institution très contrôlée ; elle doit rendre compte non seulement à l’assemblée du village mais également à l’échelon supérieur, c’est à dire au gouvernement du canton. Enfin, la cellule du Parti exerce, elle aussi, un contrôle sur les activités du comité villageois.
Tout d’abord, l’article 3 stipule que l’établissement ou la révocation d’un comité villageois, la modification de sa composition doivent être proposées par le gouvernement du canton et approuvées par l’assemblée du village. Le gouvernement du district doit en être informé pour validation. La loi (art. 5) place néanmoins le comité villageois dans une réelle position d’autonomie au regard du gouvernement du canton. Celui-ci ne peut intervenir dans les affaires qui ressortissent à l’autonomie des villageois et doit guider (zhidao指导), soutenir et aider (bangzhu帮助) les comités villageois dans leur action. En revanche le second alinéa du même article précise qu’en retour le comité doit apporter son assistance au gouvernement du canton dans la mise en œuvre des politiques publiques.
Le comité villageois est composé de 3 à 7 membres dont un président et un président-adjoint (Art. 6). La loi précise qu’un comité devrait comporter des femmes et dans les villages où résident des membres de minorités ethniques, le comité devrait comporter des membres de ces minorités. Les membres du comité villageois doivent être rétribués de manière appropriée (shidang butie适当补贴) selon les conditions de travail.
Le comité villageois est chargé de la gestion des affaires du village, il doit soutenir l’activité économique des villageois mais en respectant les décisions des organes économiques indépendants (art. 8). Il doit en outre assurer la protection du droit de propriété. Il est chargé de la gestion des terres collectives et de l’utilisation rationnelle des ressources naturelles. Le comité villageois est responsable de la publicité des lois et règlements et doit s’assurer de leur bonne application par la population. Les décisions de l’assemblée sont mises en œuvre par le comité villageois.
Les membres du comité villageois doivent respecter la constitution ainsi que les lois et règlements. Ils doivent mettre en œuvre les politiques décidées par l’Etat. Enfin, ils doivent faire preuve d’honnêteté et de justice et servir le peuple avec enthousiasme (art. 10). Les membres du comité villageois, le président et son adjoint sont élus au suffrage direct. Toutes les personnes majeures du village sans distinction de race, sexe, profession, religion, croyance, niveau d’éducation, revenus, durée de résidence dans le village peuvent être élues et disposent du droit de vote à l’exclusion de celle privées de leurs droits civiques (art. 13). Aucune organisation n’a le pouvoir de nommer ou révoquer un membre du comité (art. 11). Le comité est élu pour une durée de trois ans, ses membres peuvent accomplir plusieurs mandats sans restriction aucune.
Avant le jour de l’élection, la liste des participants doit être établie ; elle comprend : les personnes recensées dans le village et y résidant effectivement ; les personnes recensées dans le village mais n’y résidant pas (ces dernières doivent manifester leur volonté de voter) ; les personnes recensées et ne vivant plus au village depuis plus d’un an (elles doivent obtenir l’accord de l’assemblée ou de l’assemblée représentative pour participer au vote). Les personnes recensées dans un autre village ou ayant déjà participé à une élection dans un autre village ne peuvent pas voter (art. 13).
Le nombre de candidats doit être supérieur au nombre de sièges. Le comité a pour mission de s’assurer que les candidats ont l’occasion de présenter leur « programme » à la population. Pour que l’élection soit validée, le taux de participation des inscrits doit être supérieur à 50%. Le candidat qui obtient plus de 50% des voix est élu au premier tour. Si aucun candidat ne parvient à ce score, un second tour est organisé. La victoire est alors remportée à la majorité relative mais avec au minimum un tiers des voix (art. 15).
Le vote a lieu à bulletin secret, le comité électoral doit prévoir un isoloir (mimi xiepiaochu秘密写票处) et le dépouillement doit être public. Les personnes loin du village le jour du vote peuvent faire une procuration. En outre, les comités permanents des assemblées provinciales sont censées promulguer des règles précisant le déroulement des élections.
La loi organique autorise un cinquième des villageois ou un tiers des membres de l’assemblée représentative à déposer une motion pour la révocation du comité villageois ou de l’un de ses membres. Le membre mis en cause est autorisé à se défendre. Pour que la motion soit acceptée, elle doit recueillir plus de 50% des voix. Par ailleurs, il faut un taux de participation des inscrits supérieur à 50% (art. 16).
La loi stipule également que tout élu ayant recours à la violence (baoli暴力), l’intimidation (weixie 威胁), la tricherie (qipian 欺骗) ou la corruption (huilu贿赂) pour obtenir des voix, qui fabrique de faux bulletins (weizao xuanpiao 伪造选票) ou pratique la fraude lors du dépouillement (xubao xuanju piaoshu 虚报选举票数) voit son élection entachée de nullité. En cas d’utilisation de ces méthodes qui nuisent à l’exercice du droit de vote et du droit d’être élu, les villageois jouissent du droit de signaler ces actions à l’assemblée du canton, au gouvernement du canton, au comité permanent de l’assemblée du district ou au gouvernement du district. Le gouvernement saisi peut dépêcher des enquêteurs dans le village et régler l’affaire sur la base de la loi (art. 17).
Dans le cas où un siège du comité villageois se trouve vacant (chuque 出缺), l’assemblée (ou l’assemblée représentative) peut organiser une élection partielle (buxuan 补选). Celle-ci est organisée sur la base des règles prescrites par l’article 15 de la loi organique. Le mandat du nouveau membre prend fin en même temps que celui des autres membres (art. 19).
Le comité électoral doit organiser la passation de pouvoir (gongzuo yijiao 工作移交) entre les deux comités villageois dans les dix jours qui suivent l’élection. Le gouvernement du canton s’assure que les règles sont respectées.
Les membres du comité villageois qui perdent leur capacité d’action ou sont condamnés doivent démissionner par eux-mêmes.
Le travail du comité villageois est soumis à un principe de transparence (gongkai touming de gongzuo 公开透明的工作) (art. 29). Pour les affaires importantes, le comité villageois doit communiquer tous les mois et, pour le reste, au moins tous les trimestres. D’une manière générale le comité doit informer la population dans un délai raisonnable afin que celle-ci puisse exercer un contrôle sur les décisions (art. 30). Si le comité villageois faillit à sa mission d’information de la population ou s’il délivre de fausses informations (buzhenshide 不真实的) la population est en droit de saisir le gouvernement du canton qui peut diligenter une enquête (art. 31).
Le village doit mettre en place un comité de contrôle ou tout autre organe chargé d’examiner les affaires du village. Parmi ses membres, certains doivent être élus par l’assemblée ou l’assemblée représentative. Certains doivent avoir des connaissances en gestion et finance. Les membres du comité villageois et leurs proches ne peuvent y siéger. Les membres du comité de contrôle sont responsables devant l’assemblée et peuvent assister à ses délibérations.
Le comité villageois et le comité de contrôle doivent établir des archives locales. Ces archives doivent notamment contenir : les documents relatifs aux élections et les bulletins de vote, les minutes des réunions, les contrats et plans de cessions de terres, les documents relatifs aux biens collectifs. Les archives doivent être vraies (zhenshi 真实), précises (zhunque 准确), complètes (wanzheng 完整) et conformes aux règles (guifan 规范).
L’assemblée du village
L’assemblée du village (cunmin huiyi 村民会议) est l’un des organes majeurs du dispositif institutionnel des villages. Elle est composée de tous les villageois de plus de 18 ans. Elle est convoquée (zhaoji 召集) par le comité villageois, un dixième des villageois ou encore un tiers des représentants lorsqu’il existe une assemblée représentative dans le village. La population doit être informée au moins dix jours avant la date de réunion de l’assemblée (art. 21). Les séances de l’assemblée, pour être valides, doivent réunir au moins la moitié de la population majeure ou les représentants des deux tiers des ménages du village (art. 22). Si elle le juge nécessaire, l’assemblée peut convier à ses réunions des représentants d’entreprise ou d’organisation locale.
L’assemblée a la charge de discuter le rapport annuel du comité villageois et d’évaluer le travail de ses membres. Elle peut annuler ou modifier les décisions du comité jugées inopportunes. Elle peut en outre autoriser l’assemblée représentative à assumer les tâches susmentionnées à sa place (art. 23). Certains sujets qui impliquent les intérêts des villageois sont soumis à délibération de l’assemblée, le comité villageois ne peut donc pas décider seul en la matière. Il s’agit notamment des affaires qui touchent à l’utilisation des revenus liés à la propriété collective, aux contrats sur les terres, aux indemnités d’expropriation, aux emprunts contractés par le village (art. 24). Les provinces peuvent compléter ces règles. Dans le Hebei, par exemple, les comités villageois doivent obtenir l’approbation de l’assemblée représentative pour toutes dépenses supérieures à 500 yuans.
L’assemblée peut établir ou modifier des règles relatives à l’autonomie villageoise. Ces dispositions doivent être transmises au gouvernement du canton. L’assemblée n’est néanmoins pas autorisée à établir des règles dérogeant au droit positif. Elles ne peuvent être non plus en contradiction avec les politiques publiques nationales et ne doivent en aucun cas porter atteinte aux droits des individus et au droit de propriété. Le gouvernement du canton est habilité à demander la suppression d’une règle inadéquate (art. 27).
L’assemblée représentative du village
Les villages qui disposent d’une forte population ou d’une grande dispersion géographique peuvent établir une assemblée représentative (cunmin daibiao huiyi 村民代表会议) (art. 25). Elle traite les sujets que l’assemblée lui confie. Elle est composée des membres du comité villageois et de représentants des villageois ; ces derniers doivent constituer au moins les 4/5e de l’assemblée représentative. Les femmes doivent représenter un tiers des membres.
Les ménages du village rassemblés par groupe de 5 à 15 personnes élisent un représentant, chaque groupe villageois (cunmin xiaozu 村民小组), lorsqu’il en existe au sein du village (voir annexe 4), peut aussi élire un représentant. Le mandat de l’assemblée représentative est d’une durée identique à celui du comité villageois. Ses membres peuvent se représenter indéfiniment.
L’assemblée représentative siège une fois par trimestre mais peut également être convoquée par le comité villageois. Un cinquième des membres peuvent provoquer une séance, pour être valide celle-ci doit réunir deux tiers des membres. Les décisions sont prises à la majorité simple (art. 26).
L’assemblée représentative a été créée pour améliorer l’efficacité des prises de décision. Elle est devenue un élément essentiel des 4 démocraties : élections démocratiques, gestion démocratique, procédure démocratique, contrôle démocratique. Elle est composée de 25 à 50 membres.
Le comité électoral
Les auteurs de la loi organique ont jugé bon de confier l’organisation des élections à un organe indépendant à la fois du comité villageois et des instances du canton. Ce comité électoral (cunmin xuanju weiyuanhui 村民选举委员会) comprend un président et plusieurs membres élus par l’assemblée ou, dans certains cas, par l’assemblée représentative (art. 12). Les membres du comité électoral qui désirent se présenter à l’élection du comité villageois et obtiennent d’être nominés ont l’obligation de démissionner de leur fonction. Le poste vacant au sein du comité électoral est alors pourvu sur la base des résultats des précédentes élections ou éventuellement en organisant de nouvelles élections.
Le comité électoral est chargé de l’organisation des élections, il doit notamment publier la liste des électeurs inscrits à une élection 20 jours au moins avant la date de l’élection (art. 14). Si l’un des villageois conteste la liste établie par le comité électoral, il peut faire une réclamation devant le comité électoral pendant cinq jours après la publication ; le comité dispose ensuite de trois jours pour apporter une réponse et la rendre publique.
Le comité électoral doit également dresser la liste des candidats à l’élection, ainsi que la liste des personnes votant par procuration.
La cellule du Parti
La loi organique consacre peu d’articles à la cellule du Parti locale. La nature des relations avec les autres institutions n’est pas toujours clairement établie, ce qui laisse place à la spéculation et au jeu des acteurs. La loi (art. 4) renvoie néanmoins à la charte du PCC (zhongguo gongchandang zhangcheng中国共产党章程) et stipule que la cellule du Parti assume, dans les villages, la fonction de noyau dirigeant (fahui lingdao hexin zuoyong发挥领导核心作用). Les cadres du Parti doivent diriger (lingdao) et soutenir (zhichi支持) l’action du comité villageois dans l’exercice du pouvoir. Mais l’article poursuit en affirmant que la cellule du Parti doit garantir (baozhang保障) le développement des activités autonomes et l’exercice des droits démocratiques des villageois. Une contradiction peut d’emblée se poser : comment garantir l’autonomie des villageois tout en dirigeant l’organe représentatif ? L’ambiguïté du texte conduit de fait à des interprétations divergentes : certains pensent que le Parti doit seulement soutenir l’action du comité villageois, d’autres affirment qu’il dirige. Quoi qu’il en soit la loi ne prévoit pas de procédures pour le règlement d’un conflit éventuel entre la cellule du Parti et le comité villageois.
Les comités spécialisés créés par le comité villageois
Si le comité villageois estime que la situation locale le justifie il peut établir des comités chargés d’appuyer son action dans un domaine spécifique (art. 7). La loi prévoit quatre types de comité sans préciser si d’autres comités peuvent être créés : le comité de médiation populaire (renmin tiaojie weiyuanhui人民调解委员会) (A), le comité de défense de l’ordre public (zhi’an baowei weiyuanhui治安保卫委员会) (B), le comité de santé publique (gonggong weisheng weiyuanhui公共卫生委员会) (C) et le comité du planning familial (jihua shengyu weiyuanhui计划生育委员会) (D). Leur création semble être naturelle dans les villages de dimension importante et la loi précise que les petits villages peuvent ne pas en créer. Les membres du comité villageois peuvent siéger dans ces comités spécialisés.
Le comité de médiation populaire
L’organisation et les pouvoirs des comités de médiation populaire sont prévus dans la loi sur les comités de médiation populaire (中华人民共和国人民调解法 zhonghua renmin gongheguo renmin tiaojiefa) du 1er janvier 2011. Leur mission est de :
– Identifier les conflits (jiufen 纠纷) et les régler avec célérité.
– Prévenir la formation de contradictions (maodun 矛盾), limiter les comportements criminels.
– Agir pour la réforme du système économique.
– Informer sur le système légal socialiste.
– Enseigner comment remettre sur le droit chemin les jeunes déviants.
– Promouvoir la civilisation spirituelle socialiste.
Les comités traitent essentiellement de conflits civils mais ils peuvent aussi gérer des petites affaires relevant du pénal. Les comités ne relèvent pas de l’administration judiciaire et leurs décisions n’ont pas force exécutoire.
Le comité de préservation de l’ordre public
Les responsabilités du comité incluent :
– Garantir les droits légitimes des citoyens.
– Promouvoir et organiser la protection contre les vols, les incendies, les calamités naturelles.
– Informer les autorités des comportements anti-révolutionnaires ou criminels.
– Apporter un soutien au maintien de l’ordre.
Le comité de santé publique
Le comité de santé public participe à la mise en place d’équipements sanitaires de qualité. Former la population à un comportement sain ; les comités participent ainsi aux campagnes de lutte contre les crachats ou les jets de détritus. Le comité tente également de proscrire les comportements qui peuvent favoriser la propagation des épidémies comme les élevages sur les places publiques. Il participe à des campagnes contre le tabac et d’autres comportements addictifs.
Le comité du planning familial
Le comité du planning familial assiste le comité villageois dans l’application de la politique nationale relative à la politique de l’enfant unique. Il est ainsi chargé de contrôler que la population locale respecte les règles prescrites par le gouvernement en matière de naissance. Le comité joue également un rôle de formation quant aux bonnes pratiques et tente ainsi de lutter contre les infanticides des petites filles.
Crédit : Flickr
Les conséquences pratiques des institutions villageoises mises en place par la loi organique ne constituent pas l’objet de cet article – je souhaitais plus simplement faire l’exégèse du texte régissant les institutions villageoises – mais notons néanmoins que, la question de la cellule du Parti mise à part, le texte assure une large autonomie des comités villageois tout en offrant aux citoyens certaines garanties quant au respect de leurs droits. A tout le moins sur le papier, la loi offre des droits solides aux villageois pour gérer leurs affaires de manière autonome. Dans les faits, bien sûr, les choses ne sont pas aussi simples. Les structures actuelles ont certes rendu moins aisée les contrôles des villages par les autorités du canton, mais ces derniers continuent d’exercer une pression non négligeable et la cellule du Parti demeure, presque toujours, l’institution centrale du village.
[ii] Il faut néanmoins garder à l’esprit que l’Etat central peine à mettre en branle de manière cohérente l’ensemble de ses structures. Sur ce point je me permets de renvoyer à : Paul Charon, « Pour une sociologie de l’État chinois ou comment interpréter les faiblesses d’un géant », Le Banquet, n°31, Février 2013.
[iii] Voir à ce sujet : Frederick C. Teiwes, “Establishment and Consolidation of the New Regime”, in. John K. Fairbank et Denis Twitchett (dir.), The Cambridge History of China, Vol. 14, The People’s Republic, Part I: The Emergence of Revolutionary China 1949-1965, Cambridge, Cambridge University Press, 1987.
[iv] Pour aller plus avant sur cette question cf. : Paul Charon, Les élections contre la démocratie. Construction de l’Etat et processus de politisation dans la Chine rurale post-maoïste, thèse de doctorat, EHESS, 2012.
[v] Article « People’s Communes » in. Lawrence R. Sullivan, The A to Z of People’s Republic of China, Lanham, The Scarecrow Press, 2007.
[vi] Pierre Trolliet, « Les communes populaires rurales chinoises », Tiers-Monde, 1962, tome 3 n°9-10. pp. 229-269.
[vii] Tan Qingshan, Village Elections in China: Democratizing the Countryside, Edwin Mellen Press, 2006. Notamment lechapitre 2.
[x] Jin Qiming, Li Wei, « China’s Rural Settlement Patterns », in. Ronald G. Knapp, Chinese Landscapes, Honolulu, University of Hawai Press, 1992.
[xi] Nous présentons ici les institutions d’un point de vue théorique, en précisant quels sont leurs rôles et pouvoirs en vertu de la loi. L’écart entre le texte et la pratique fera l’objet d’articles ultérieurs. Sur cette question voir : Paul Charon, op. cit.
Pour citer cet article : Paul Charon, “Exégèse des institutions villageoises : un échelon de l’autonomie ? “, SinoPolis, juillet 2013.
Dans cet article, Xiaohong Xiao-Planes, professeur à l’INALCO, dresse un bilan du 18e congrès du PCC. Elle montre que la quête de légitimité et de stabilité du Parti conduit à un processus – pour l’heure inachevé – d’institutionnalisation des règles de dévolution du pouvoir.
Le 18e Congrès du Parti communiste chinois s’est tenu à Pékin du 8 au 14 novembre 2012. Il a sanctionné la passation pacifique du pouvoir de la 4e à la 5e génération de dirigeants et ce, après avoir temporairement au moins surmonté ou mis de côté la crise provoquée par l’affaire Bo Xilai, ancien secrétaire du Parti de la municipalité de Chongqing. Xi Jinping a remplacé Hu Jintao aux fonctions de secrétaire général du PCC et de président de la Commission des Affaires Militaires (CAM). Le tandem qu’il compose avec Li Keqiang avait été présélectionné en 2007, au 17e Congrès : il s’est révélé solide même si la hiérarchie entre les deux hommes a changé. Ceux-ci se trouvent à la tête d’une équipe centrale largement renouvelée, qui vient d’accéder en mars dernier aux plus hautes fonctions de l’État. Le programme politique mis au jour souligne, sans surprise majeure, des objectifs très généraux : notamment la relance des réformes, la lutte contre la corruption et la construction de l’État de droit.
Une caractéristique particulièrement intéressante de ce 18e Congrès est qu’il s’est donné pour objectif de poursuivre le processus d’institutionnalisation du Parti engagé depuis l’époque de Deng Xiaoping. L’effort de rénovation institutionnelle se poursuit. On parle désormais de « démocratie délibérative » (xieshang minzhu). Le Parti applique de plus en plus de procédures de consultation visant à sélectionner des délégués représentatifs pour participer au congrès et élire les membres du Comité central. Au sommet, Hu Jintao a été le dernier dirigeant suprême directement désigné par Deng Xiaoping. Le recours aux méthodes consultative et électorale est maintenant devenu inévitable. Elles ont été mises en pratique en 2007 pour le renouvellement de la direction centrale au 17e Congrès. On a cependant vu, avec l’affaire Bo Xilai, que la sélection du personnel politique dirigeant n’allait pas sans difficultés et que l’institutionnalisation de la vie politique chinoise laissait encore à désirer.
Cet article n’a pas l’intention de retracer le procès historique de l’institutionnalisation du PCC, mais d’interroger les modalités de renouvellement du leadership central et leur rapport avec le jeu des factions au sommet. Le Parti cherche à institutionnaliser ses procédures de sélection et à gagner en représentativité afin d’éviter l’affaiblissement de sa légitimité. Mais l’augmentation du taux de représentation de la base, telle qu’elle a été appliquée au dernier congrès, suffira-t-elle à changer son caractère de parti élitiste, voire oligarchique ? Si les nouvelles procédures ont permis la passation harmonieuse du pouvoir, l’affaire Bo Xilai n’a-t-elle pas révélé une certaine faiblesse institutionnelle en matière de collégialité ? Enfin, bien qu’une certaine compétition politique soit légalisée au sein du Parti, les modalités de son organisation ne semblent pas favoriser l’émergence d’une volonté politique au sommet. Or, celle-ci est indispensable au tandem Xi Jinping-Li Keqiang pour surmonter l’immobilisme politique qui avait considérablement réduit le champ d’action de l’équipe centrale précédente, en position de faiblesse devant les pouvoirs locaux indisciplinés, les groupes d’intérêts puissants et les fonctionnaires corrompus.
I. Les efforts d’institutionnalisation
Structures et règlements
Le Parti communiste chinois fut créé en 1921 par des groupuscules d’intellectuels marxisants chinois avec l’aide du Komintern. Calqué sur le modèle du PC soviétique, son système d’organisation est resté pour l’essentiel inchangé, en dépit de certaines réadaptations réalisées au fil du temps. Mais, avant et même depuis son accession au pouvoir, il a bien souvent ignoré ses propres règles de fonctionnement. Ce n’est que depuis une date récente qu’il en est venu à régulariser le fonctionnement de ses instances et la carrière de ses dirigeants. Depuis 1977, un Congrès national se réunit ainsi tous les cinq ans, pour renouveler le Comité central du parti, ratifier le bilan du passé et approuver le programme de la période à venir. Le Comité central comprend à peu près 200 membres statutaires et moins de 200 suppléants. Une fois constitué, il élit un Bureau Politique composé d’une vingtaine de membres et un Comité Permanent (CP) de 5 à 9 membres, dont un secrétaire général[i].
Les principales institutions ont été mises en place au début des années 1980, puis progressivement affinées : congrès et mandats quinquennaux, limites d’âge attachées à diverses fonctions, procédures de sélection, écart entre le nombre de candidats et le nombre de sièges à pourvoir, affirmation du caractère collégial de la direction et introduction du vote anonyme dans la prise des décisions, etc. En outre, les droits de l’adhérent (droits aux informations et interpellation, au vote etc.) et l’interdiction de la pratique du culte de la personnalité ont été inscrits dans la Charte du Parti[ii].
Le système des mandats a été précisé notamment par l’échéance quinquennale attachée aux postes du Comité central, du Politburo et de son Comité permanent. En général, les hauts dirigeants ne peuvent briguer que deux mandats de la même fonction et assumer une responsabilité du même rang que pour un total de 15 ans. Le système de mandats a mis fin à l’inamovibilité des hautes fonctions du parti. Il s’est ensuite combiné aux règles de la limite d’âge. C’est en introduisant ce critère que Deng Xiaoping a obligé une centaine de vétérans, au XIIe Congrès de 1982, à abandonner les hautes fonctions qu’ils occupaient au sein du parti ou de l’État.
Les limites d’âge ont varié en fonction du temps et des échelons. Actuellement l’âge de la retraite est de 67 ans au sommet de la hiérarchie (BP), de 65 ans au niveau provincial et de 60 ans en-dessous. Il en résulte que le taux de renouvellement des membres du Comité central est très élevé: il a varié de 57% à 68% entre 1982 et 2012. Il en a été de même pour les autres instances supérieures[iii]. Les notions de mandat et de limite d’âge ont introduit en quelque sorte un espace de compétition politique, même si ses modalités ne laissent pas toujours beaucoup de place à la volonté des individus et au libre choix à la base.
Le 13e Congrès de 1987 a introduit, par ailleurs, un système d’élection avec un écart obligé de 5 à 10% entre le nombre de candidats et le nombre de sièges à pourvoir. Ce taux a été porté à 15% au 17e Congrès en 2007. L’élection n’est cependant pas un facteur décisif dans la sélection des hauts dirigeants. Elle sert de référence supplémentaire à l’accès aux hiérarchies supérieures, en même temps qu’elle introduit l’évaluation de la popularité à l’intérieur du Parti. Au 13e Congrès de 1987, un Hu Yaobang limogé a ainsi été réélu à une très forte proportion membre du Comité central; alors que son adversaire, le conservateur Deng Liqun, a échoué.
Le 18e Congrès et ses délégués
Le PCC est de nos jours le plus grand parti au pouvoir du monde. Il possède 4 millions de comités de base et 82 millions d’adhérents. Ces chiffres n’ont cessé d’augmenter[iv]. Ils ont été sélectionnés suivant des critères et des procédures sophistiqués établies par le Département central de l’Organisation (Zhongzubu). Un délégué n’est pas un candidat volontaire librement élu par d’autres membres du parti, mais un individu sélectionné par l’Organisation grâce à ses mérites et à sa représentativité supposée ou réputée. En tout cas, c’est sur cette base que l’unité électorale (xuanju danwei) de rang provincial établit une liste élargie qui sera transmise aux cellules et comités de base. Après plusieurs tours circulaires de concertation entre divers échelons sortira une liste des candidats présentés par le collège électoral de rang provincial. Pour l’élection des délégués du 18e Congrès, le Département central de l’Organisation a stipulé que l’écart obligé entre le nombre de candidats et le nombre de sièges à pourvoir ne doit pas être inférieur à 15%. Au Guangdong, cette proportion a atteint 21,2% (67 délégués sur 85 candidats proposés)[v].
Les 2270 délégués sont répartis entre 38 délégations :parmi elles, 31 délégations représentent les divisions territoriales de rang provincial (sheng, zizhiqu et zhixiashi). Les 7 autres représentent respectivement: 1) les bureaux centraux du Parti (Zhongzhi jiguan); 2) les administrations centrales de l’État (Zhongyang guojia jiguan); 3) le secteur des entreprises publiques relevant du gouvernement central (yangqi); 4)le secteur financier dépendant du gouvernement central; 5) l’APL (Armée populaire de libération); 6) la Police armée (wujing); 7) les délégués d’origine taiwanaise[vi].
Si toutes les entités territoriales sont représentées, y compris les deux Régions administratives spéciales (RAS) de Hong Kong et de Macao, elles n’ont pas le même poids politique. Par exemple, Shanghai dispose de 73 délégués: or ce chiffre est bien supérieur à celui de nombreuses provinces démographiquement plus importantes. Par contraste, la répartition des quotas de députés de l’Assemblée nationale populaire suit parfaitement la logique de la proportion démographique.
Les délégués se répartissent globalement en deux catégories — cadres et travailleurs modèles. De manière générale, plus de 70% d’entre eux sont des dirigeants provinciaux et municipaux, ou des dirigeants d’entreprises publiques, d’établissements supérieurs ou de centres de recherche et des officiers militaires. Moins de 30% restants proviennent de la base: ouvriers, paysans, petits cadres ou entrepreneurs privés. En vue d’augmenter les candidats issus de la production et du travail, la proportion de cette catégorie a été portée à 30,5 % pour la sélection des délégués du 18e Congrès, soit 2,1% de plus que le 17e : le progrès est faible. Le Parti fait toutefois des efforts pour s’adapter à l’évolution de la société chinoise. Chaque fois qu’émergent de nouvelles couches sociales, il y recrute des adhérents et leur attribue des délégués afin de montrer que son congrès est une représentation fidèle de toutes les populations. Ainsi le discours officiel a insisté sur le fait que le nombre des délégués ouvriers (169) a été sensiblement augmenté par rapport au précédent congrès (51)[vii]. Et le nombre des responsables d’entreprises se serait élevé à 145 personnes au 18e congrès, dont 111 provenaient des entreprises industrielles ou financières publiques, et 34 des entreprises privées contre 17 seulement au 17e Congrès[viii]. Le palmarès des délégués contient également quelques descendants des fondateurs de la Chine populaire : les petits fils de Mao Zedong (Mao Xinyu) et de Zhu De (Zhu Heping), le fils de Liu Shaoqi (Liu Yuan), etc. Pour les deux premiers, il s’agit vraisemblablement d’une nomination honorifique. Si la qualité de délégué au congrès de Parti représente un avantage politique capital pour les élites politico-administratives, elle est pour les autres catégories sociales une étiquette honorifique, un statut social prestigieux. Un entrepreneur privé sera par conséquent au comble de la joie s’il parvient à se hisser au rang de délégué au congrès.
Composer les listes électorales est une entreprise extrêmement compliquée. Elle exige un véritable dosage entre les différents types de délégués correspondant aux différentes couches sociales et catégories de population. Pour le 18e Congrès, une instruction particulière émise par le Département central de l’Organisation (Zhongzhubu) a prescrit d’augmenter la représentation des femmes（521 sur 2270 délégués, soit 76 de plus que le précédent congrès) et des minorités (250)[ix]. Le Zhongzubu veut donc apparaître comme un véritable service de ressources humaines. Il entend montrer qu’il ne cesse de raffiner les critères et les procédures susceptibles d’intégrer au mieux les élites représentant les statuts sociaux, les compétences professionnelles, les tranches d’âge variées.
Les élections aux instances centrales
Le Congrès du PCC se déroule en deux temps : discussion sur le discours inaugural du secrétaire général et élections du Comité centrale et de la Commission centrale de contrôle disciplinaire. Selon les procédures introduites au 13e Congrès de 1987, les listes électorales dressées par le Bureau politique ont été soumises aux 40 unités d’élection (xuanju danwei: 38 délégations + 2 groupes de travail de Hong Kong et de Macao) pour des consultations (yunyang) avant d’être présentées à un tour de pré-élection. Ce dernier a révélé un écart de 9,3% pour les membres du Comité central (205 élus sur 224 candidats), 11,1% pour les membres suppléants (171 élus sur 190 candidats) et 8,5% pour la Commission centrale de contrôle disciplinaire (130 élus sur 141 candidats). Les élus de ce premier tour de pré-élection forment en réalité des listes définitives proposées au vote officiel du dernier jour du congrès. Le Parti tolère ainsi un taux de risque d’environ 10%, tout en organisant pendant un an entier une sélection destinée à renouveler 60 à 70% des membres de ses instances suprêmes (v. tableau).
En principe, les élus du Comité central doivent obtenir plus de 50% de voix. Mais, comme souvent par le passé, les résultats du vote ne sont pas communiqués. Le palmarès des élus est annoncé, semble-t-il, devant l’assemblée dans l’ordre du nombre de voix obtenus, mais publié dans l’ordre du nombre de traits des patronymes, de manière à préserver «l’unité et l’union» (tuanjie tongyi). Toutefois, la liste des suppléants est publiée dans l’ordre du nombre de voix obtenu. Cette publication a créé une des grandes sensations du 18e Congrès en révélant que Li Xiaopeng, fils de l’ancien premier ministre, Li Peng, était le dernier du peloton.
En somme, la « démocratie interne du parti » (dangnei minzhu) progresse à très petits pas. Cependant, le renouvellement de la direction s’effectue en conformité avec les principes formulés par Deng Xiaoping en 1980: rajeunissement, meilleur niveau d’instruction et professionnalisation (nianqinghua, zhishihua, zhuanyehua). Les membres du Comité central représentent les principales catégories de dirigeants civils et militaires du pays: premiers secrétaires et gouverneurs provinciaux, ministres et responsables des secteurs centraux, officiers supérieurs des forces armées, etc. Selon l’Agence Xinhua, l’âge moyen des élus du 18e CC est de 56,1 ans. Sur un total de 205 membres, on compte 33 femmes et 39 personnalités de minorités ethniques. 95,7% d’entre eux ont un diplôme de licence et au-dessus, 37,2% possèdent des titres supérieurs ou plus spécialisés (gaoji zhicheng) et 15 membres sont académiciens des sciences et des sciences appliquées[x]. Les milieux financiers sont nettement mieux représentés car le Comité central comprend désormais les présidents des trois commissions de contrôle des banques, des bourses et des assurances, les présidents de la Banque centrale et de la Compagnie d’investissement d’État (5 titulaires) ainsi que les directeurs des cinq principales banques publiques (5 suppléants) : c’est une évolution importante[xi].
II. Modalités de renouvellement de la direction centrale
Formation duBureau politique, du Comité permanent et sélection du Secrétaire général
Après la clôture du congrès, le nouveau Comité central tient immédiatement son premier plénum en vue d’élire le Bureau politique, le Comité permanent et le secrétaire général. Les membres titulaires et suppléants du Comité central participent de droit au vote. Ces élections sont anonymes mais sans qu’existe un écart entre candidats et postes à pourvoir. Les résultats détaillés du vote ne sont pas publiés.
Si ces élections paraissent purement formelles, une procédure nouvelle a été introduite en 2007 sous l’égide de Hu Jintao dans la pré-sélection des membres du Bureau politique et du Comité permanent. Les cadres supérieurs du parti furent d’abord invités à proposer des candidats au renouvellement du Bureau politique. Sur cette base fut sélectionnée une liste de 200 cadres civils et militaires de rang ministériel, âgés de moins de 63 ans. Enfin, Hu présida le 25 juin 2007 une « réunion de sélection démocratique » (minzhu tuijianhui 民主推荐会)avec la participation des quelque 400 hauts dirigeants chargés d’élire les nouveaux membres du Bureau politique sur cette liste de 200 personnalités. Xi Jinping et Li Keqiang furent tous deux élus à cette occasion et firent leur entrée directe dans le 17e Comité permanent du Bureau politique. Ancien bras droit de Jiang Zemin, Zeng Qinghong, fut l’inventeur de cette procédure de « démocratie interne » qui a pour objectif de faciliter la passation pacifique du pouvoir suprême. A cet effet, Zeng accepta également de placer la barrière des limites d’âge à l’année de naissance 1940 pour le Bureau politique, quitte à se retirer lui-même, étant né en 1939[xii]. Homme des coulisses, il dispose d’autres moyens pour influencer la prise de décisions.
Cinq ans plus tard, on recourut à la même procédure pour préparer le renouvellement du 18e Congrès. Le nombre de membres à remplacer fut fixé à 10 pour le Bureau politique et à 5 pour le Comité permanent. Hu Jintao tint le 7 mai 2012 la même « réunion de sélection démocratique » mais la situation se révéla plus compliquée. Il fallut plusieurs tours de concertation avant de parvenir à établir des listes consensuelles. Ancien adjoint du rédacteur en chef du Quotidien du Peuple, Zhou Ruijin estime que ces complications sont inhérentes à une « politique de l’ère du commun des mortels » (changren zhengzhi). Très probablement, la course est devenue plus serrée en 2012 à cause du différend apparu en haut lieu sur le règlement de la crise Bo Xilai. On y reviendra plus loin.
Membres des 17e et 18e Comités permanents
Le 18e Bureau politique comprend 25 membres comme le précédent. Dix d’entre eux faisaient déjà partie de l’ancien Bureau. Parmi les 15 sortants, Bo Xilai a été exclu du Parti avant le congrès et révoqué de toutes ses fonctions. Les 14 autres départs sont conformes aux règles de mandat et de limites d’âge, l’année limite de naissance étant fixée à 1945.
Le Comité permanent du BP est passé de 9 à 7 membres. Mis à part le duo quinquagénaire Xi Jinping-Li Keqiang, ses cinq nouveaux membres s’appellent Zhang Dejiang, Yu Zhengsheng, Liu Yunshan, Wang Qishan et Zhang Gaoli. Eux sont des sexagénaires tous nés entre 1945 et 1948 et faisaient partie du 17e BP; les deux premiers appartenaient même au 16e. Mais trois autres membres du précédent BP, également en mesure de briguer les postes vacants du 18e Comité permanent, ont été écartés. Il s’agit de Liu Yandong qui était l’unique femme dans le 17e BP, de Li Yuanchao et de Wang Yang, deux « jeunes » à l’esprit ouvert, favorables à la réforme politique. Leur éloignement a fait grincer des dents à bien des commentateurs en Chine et à l’étranger. Mais d’aucuns ont relevé que l’âge avancé des cinq nouveaux membres ne leur permettra pas de briguer un second mandat dans le prochain Comité permanent ; alors que Li Yuanchao (62 ans) et Wang Yang (57 ans) auront toute leur chance pour y faire leur entrée[xiii]. Encore une fois, l’âge sert d’indicateur principal. La règle de limites d’âge ne favorise pas nécessairement une compétition politique fondée sur l’excellence. Mais pratiquée en combinaison avec d’autres critères, elle n’en incarne pas moins un certain respect des principes d’égalité envers les compétiteurs. Accepté par les différentes factions, ce critère a surtout pour mérite d’assurer une entente minimale entre les hauts dirigeants, et de conférer une certaine stabilité et une certaine cohérence en matière de politique.
Au total, l’âge moyen des membres du 18e CP s’élève à 63,4 ans, légèrement supérieur à celui du précédent CP (62,1 ans). L’âge moyen du 18e BP est de 61,1 ans, inférieur à celui du précédent. Deux personnalités nées en 1963, Hu Chunhua et Sun Zhengcai, y ont fait leur entrée. Ils semblent former le futur duo appelé à succéder dans dix ans à Xi Jinping-Li Keqiang. Pour la première fois, 2 personnes sur 25 sont de sexe féminin, ce qui reste néanmoins bien peu…. En matière de formation et d’expérience professionnelle, tous les membres du BP possèdent au minimum un diplôme de Licence et ont bénéficié de formations beaucoup plus variées qu’auparavant : on y compte désormais plus de diplômés en droit, en économie et gestion, en sciences humaines et sociales qu’en ingénierie. De même, tous ont vécu de longues années d’expérience dans diverses administrations provinciales et ministérielles ou dans le Parti. L’entrée au BP marque la consécration de leur carrière au sommet d’une hiérarchie: les 7 membres du Comité Permanent partageront la tutelle des quatre plus grandes institutions: le PCC, l’APN (Assemblée populaire nationale), le Conseil d’État et la CCPPC (Conférence consultative politique du peuple chinois), la CCDP et le Secrétariat du Parti. Les 18 autres membres du Bureau Politique seront affectés à la direction des organes centraux du Parti (Secrétariat, Politique légale, Propagande, Organisation), du Conseil des affaires d’État, de l’APL et des plus importantes divisions territoriales (difang) — les 4 municipalités de rang provincial Pékin, Shanghai, Tianjin et Chongqing et la province du Guangdong.
Les affectations sectorielles des nouveaux membres dépendent souvent de leur provenance politique et représentent leurs ressources de pouvoir. Toutefois, parmi les composantes du BP, le nombre des responsables provinciaux tend à s’accroître. Les secrétaires du parti des cinq régions territoriales mentionnées plus haut sont quasiment membres de droit[xiv]. Ce n’est donc pas par hasard que les deux membres de la génération née dans les années 1960, Hu Chunhua et Sun Zhengcai, ont été nommés, dès le lendemain du Congrès, respectivement au poste de secrétaire du Parti de la province du Guangdong et de la municipalité de Chongqing.
III. Jeu de factions et autres facteurs d’influence politique au sommet
Les factions Jiangpai, Tuanpai et Taizidang
Le Congrès s’est déroulé comme une machinerie bien rodée. Mais les différends politiques et la lutte des factions, fort peu transparents, font inévitablement partie de la vie du Parti. De nos jours, les principales factions sont appelées couramment Jiangpai (faction de Jiang Zemin)et Tuanpai/Hupai (faction de la Ligue de la Jeunesse communiste/faction de Hu Jintao . La première appellation désigne le réseau de protection lié à l’ancien secrétaire général Jiang Zemin, au pouvoir entre juin 1989 et octobre 2002. La seconde se rapporte au réseau de la Ligue de Jeunesse communiste qui a été à la base du pouvoir de Hu Jintao. Le terme Taizidang (« parti des princes héritiers » ou « princelings ») — désignent les cadres supérieurs civils et les officiers issus des familles de vétérans, ou ceux qui leur sont liés par mariage. Compte tenu d’un certain effet générationnel, le nombre des taizidang attachés à de hautes fonctions publiques est proportionnellement assez important: 4 membres du CP sur 7 — y compris le secrétaire général Xi Jinping —, et 3 militaires de la CAM sur 10 (11 en tout dont le président Xi Jinping). D’une manière générale, les princelings sont vus comme des personnes qui ont fait plus facilement carrière grâce aux relations de leurs parents. Mais il est difficile de les considérer comme une faction structurée car leurs réseaux de protection sont variés et leurs inspirations idéologiques différentes[xv]. Notons également qu’il existe deux autres formes de protection politique : la situation de mishu — lessecrétaires de hauts dirigeants- et les tongxiang — compatriotes de la même région qu’une personnalité importante. L’appui d’un tongxiang parait particulièrement courant au sein de l’armée[xvi].
Chercheur sino-américain de la Brookings Institution, Cheng Li a suivi et répertorié les parcours des principaux dirigeants de rang provincial/ministériel chinois depuis les années 1980.À la base de ces données, il estime qu’il existe actuellement deux alliances politiques à la direction centrale du PCC: une coalition des élitistes (jingying lianmeng) et une coalition des populistes (mincui lianmeng). La première regroupe les princelings et la faction Jiangpai; la seconde équivaut à la faction tuanpai/Hupai. Ces deux coalition se distinguent par leurs priorités politiques opposées : les élitistes privilégient l’efficacité de l’économie et la croissance du PIB ; les populistes donnent la priorité à la justice sociale et à la cohésion de la société. Globalement, les premiers prédominent dans les secteurs économiques et représentent les intérêts des régions côtières. Les seconds contrôlent les structures du parti à divers échelons et représentent les intérêts des régions intérieures. Cette distinction se fait plus sur des critères socio-économiques que sur des critères politiques[xvii]. La thèse de Cheng Li sur ces deux coalitions est souvent critiquée. Son intérêt me semble être surtout de classer les hauts dirigeants en fonction des soutiens dont ils ont bénéficié dans leur ascension.
Le Comité permanent est un haut lieu de compétition pour les deux camps. Ainsi, l’élimination de la course finale de Liu Yandong, Li Yuanchao et Wang Yang — tous trois de tuanpai —, est considérée par nombre de commentateurs comme un échec essuyé par le camp Hu et une victoire remporté par le camp Jiang. Les tableaux ci-dessous établis par Li Cheng, indiquent un rapport de force de 6 contre 1 ou 5 contre 2 (Li Keqiang + Liu Yunshan) en faveur de la faction Jiang dans lenouveau CP. Mais un rééquilibrage des deux factions se manifeste dans la composition du BP: sur un total de 25 membres, 12 appartenant à la faction Jiang contre 11 à la faction Hu; les membres restants s’avèrent inclassables (v. Tableaux 1 et 2) [xviii]. Cette répartition montre aussi, me semble-t-il, que les contraintes institutionnelles et la pression du consensus ont conduit à réduire la prédominance d’un individu ou d’un seul clan. L’ancienneté demeurant un critère important dans la promotion des élites, il est logique qu’un bon nombre de membres du Comité permanent soient parvenus en haut de l’échelle hiérarchique au cours du règne de Jiang Zemin en 1989-2002. À leur tour, bien des membres plus jeunes du Bureau politique ont été promus sous l’égide de Hu Jintao en 2002-2012. En Chine comme ailleurs, le pouvoir dépend désormais principalement de la nature des fonctions exercées. Si le jeu de factions n’est pas absent, il n’exclut pas le partage des pouvoirs. Notons que ce genre de classement en fonction de l’appartenance à telle ou telle faction n’a qu’une valeur indicative, voire temporaire. À mesure que les anciens protecteurs prennent leur retraite, leur influence dans la vie politique diminue progressivement. Sur le plan institutionnel, le problème actuel du sommet semble moins être la domination d’un clan ; il relève plutôt de la dispersion du pouvoir. De toute évidence, le nouveau Comité Permanent n’est pas l’équipe de Xi Jinping. De même, le nouveau gouvernement ne constitue pas l’équipe de Li Keqiang qui assume la charge de premier ministre.
Complexe et peu transparent, le jeu de factions peut aussi brouiller les orientations politiques réelles de chaque camp. Un Jiang Zemin qui continue à s’exhiber en public après sa retraite s’attire des critiques sur son empiètement dans les affaires publiques. Mais selon des sources officieuses, sa faction est plus “libérale” que celle de Hu Jintao. Proche de Hu et conservateur renommé, l’ancien responsable de l’Académie en sciences sociales, Chen Kuiyuan, y a mené tambour battant, dans les années 2000, une campagne de critique du « néo-libéralisme ». Mais le bras droit de Jiang, Zeng Qinghong, n’en fit jamais état dans l’École centrale du parti dont il était directeur[xix]. De l’avis général, les actes de contrôle et de répression sur les médias et sur Internet se sont considérablement multipliés sous le règne de Hu Jintao par rapport à l’époque de Jiang. Cela dit, le jeu de factions ne se rapporte pas toujours à des oppositions politiques; les luttes de pouvoir, les rivalités de groupe ou de famille peuvent compter davantage.
Pouvoir d’influence des vétérans (yuanlao ganzheng)
Une autre originalité est que l’intervention des vétérans (yuanlao ganzheng) est un phénomène récurrent dans la vie politique du PCC. Divers signes montrent qu’ils continuent à exercer un pouvoir d’influence important, notamment à travers la nomination de leurs proches. Le retrait complet de Hu Jintao a été la plus grande surprise du 18e Congrès. Car beaucoup pensaient qu’il aurait conservé encore quelque temps sa fonction de président de la CAM, comme l’avait fait son prédécesseur Jiang Zemin. On ignore encore le contexte exact de sa décision. Son geste a été largement salué par les commentateurs et, en particulier, par son successeur Xi Jinping, visiblement très heureux de pouvoir disposer, dès le début de son mandat, d’un champ de pouvoir entièrement libre. Ce retrait créera peut-être une jurisprudence institutionnelle pour l’avenir.
D’un autre côté, le pouvoir d’influence des anciens membres du CP est dans une certaine mesure institutionnalisé lors de certaines occasions de la vie du Parti. Ainsi dans le comité permanent de la présidence (zhuxituan changwei) du congrès, une partie des sièges leur sont systématiquement réservés. Parmi les 41 membres du comité permanent de la présidence du 18e Congrès, on comptait 29 dirigeants du 17e BP et de son secrétariat; les 12 autres étaient des anciens membres du CPBP. Ils étaient, dans l’ordre officiel, Jiang Zemin, Li Peng, Wan Li, Qiao Shi, Zhu Rongji, Li Ruihuan, Song Ping, Wei Jianxing, Li Lanqing, Zeng Qinghong, Wu Guanzheng et Luo Gan. A ce titre, ils sont également sollicités pour participer aux « réunions de sélection démocratique » (minzhu tuijianhui) mentionnées plus haut, ainsi qu’à d’autres formes de négociation et de consultation pour la sélection de successeurs ou pour le règlement des affaires importantes. En effet, la participation des vétérans pourrait réduire les risques politiques dans le règlement de crises graves comme l’affaire Bo Xilai en 2012. Une certaine institutionnalisation des prérogatives des vétérans pourrait aussi avoir pour effet de neutraliser l’influence trop importante d’un seul individu, comme par exemple celle de Jiang Zemin.
Insuffisante institutionnalisation de la succession au pouvoir
L’affaire Bo Xilai — appelée aussi l’affaire de Chongqing — a été la plus grande crise qu’ait rencontrée le PCC depuis les événements de Tian’anmen de 1989. Membre du BP du 17e Congrès, Bo Xilai (né en 1949) a été nommé en novembre 2007 secrétaire du Parti de la municipalité de Chongqing. Il s’est employé à y développer une croissance économique rapide et une urbanisation profitable aux petits gens et aux paysans. Cette expérience a été acclamée comme le « modèle de Chongqing » par certains économistes, hommes politiques et intellectuels. A partir de 2009, Bo Xilai mena dans sa circonscription une campagne bruyante nommée changhong dahei. Elle consistait d’un côté à frapper fort les mafias (dahei) en recourant à des moyens peu légaux et, de l’autre, à diffuser les chansons rouges (changhong) de l’époque maoïste et à financer massivement les chorales populaires. La démarche populiste de Bo Xilai mettait à profit les ressentiments de la population envers la corruption galopante et les inégalités grandissantes de la société chinoise. Ses méthodes illégales et son inspiration apparemment maoïste provoquèrent la protestation des juristes. Mais visiblement divisée et précautionneuse, la direction centrale tarda à réagir des années durant. Bo Xilai semblait bénéficier du soutien de Zhou Yongkang, un protégé de Jiang Zemin, qui était membre du 17e CP et responsable de la politique judiciaire.
L’entreprise de Bo Xilai s’est soldée par un cuisant échec au début de 2012, après l’éclatement des scandales provoqués par son bras droit Wang Lijun et par sa femme impliquée directement dans un assassinat. Le pouvoir central s’est résolu en juin à révoquer Bo de toutes ses fonctions, puis à l’exclure du Parti sous le prétexte de graves corruptions. Ce n’est sans doute pas la première fois que le Parti rencontre de tels défis dans son propre BP : Jiang Zemin y a procédé en 1995 à l’expulsion de l’ancien secrétaire du parti de Pékin, Chen Xitong ; et Hu Jintao en 2007 à celle de l’ancien secrétaire du parti de Shanghai, Chen Liangyu. Comme Bo, ils furent accusés de corruption. Mais leur crime réel commun avait été d’oser défier l’autorité centrale. Par rapport à ces deux précédents, l’affaire Bo Xilai a pris une dimension inédite avec son intention à peine voilée de disputer à Xi Jinping la position prédéterminée de N° 1 du régime, ou du moins, de gagner une place dans le futur CP. Grâce à son modèle de Chongqing, Bo semblait vouloir se donner une carrure prépondérante dans la course au pouvoir, quitte à enfreindre les règles du jeu tacites fixées au sommet.
En guise de conclusion
L’affaire de Chongqing remet en cause le système de concentration des pouvoirs entre les mains d’un secrétaire du parti à chaque échelon de l’appareil (yibashou jiquan tizhi). Elle traduit aussi des insuffisances dans le degré d’institutionnalisation du Parti. Les procédures de « sélection démocratique » (minzhu tuijian) promues par Hu Jintao ont apparemment permis à l’été 2012 de surmonter la crise Bo Xilai et d’assurer une passation correcte, pacifique, du pouvoir au 18e Congrès. Mais les difficultés rencontrées dans l’année montrent que l’application de ces nouvelles règles reste bien incertaine.
En second lieu, si le principe de la direction collégiale est désormais de mise au sein du CP, les statuts du Parti ne définissent pas clairement les responsabilités et les prérogatives de chacun. Il semble que les membres du CP disposent chacun d’une voix dans le processus de prise des décisions, ce qui prive le secrétaire général d’un pouvoir discrétionnaire. En outre, si le secrétaire général assume la responsabilité globale d’une politique, ses collègues sont responsables chacun d’un secteur particulier de l’État ou du Parti, et peuvent avoir dans le traitement détaillé des dossiers un pouvoir plus substantiel que le sien. Pour Zhou Ruijin, le principe de la collégialité du pouvoir central est essentiel, mais il est nécessaire de clarifier les prérogatives du secrétaire général et d’instituer le pouvoir discrétionnaire de sa fonction[xx].
Enfin, le déroulement du 18e Congrès montre que le Parti s’efforce d’être représentatif de toutes les catégories de la population. Il ne cesse de perfectionner les techniques de sélection de l’encadrement et du renouvellement des générations, d’inventer des procédures garantissant une compétition politique pacifique et même d’assurer un processus de « dépersonnalisation » du pouvoir. Mais l’heure a peut-être sonné pour lui de s’attaquer aux maux structurels qui minent de plus en plus la légitimité de son autorité : la corruption galopante, l’État de droit mal assuré, la prépondérance des groupes d’intérêts, l’injustice sociale notamment…. Xi Jinping et sa nouvelle équipe ont manifesté une certaine intention d’y faire face. Mais auront-ils à la fois la volonté politique et la capacité de nouer des alliances au sein du Comité permanent et du Bureau politique ? Jusqu’à présent les signaux sont contradictoires…
[i] Trois autres instances suprêmes sont également renouvelées à chaque congrès, le plus souvent à partir des listes proposées par le nouveau CPBP: le Secrétariat du comité central (Shujichu), la Commission des Affaires Militaires et la Commission du contrôle disciplinaires du Parti.
[ii] «Zhongguo gongchangdang dangzhang» (Statuts du Parti communiste chinois)
[iii] Li Cheng, « Opportunity Lost? Inside China’s leadership transition », le 16 novembre, 2012, http://www.brookings.edu/.
[iv] Le 18e Congrès a réuni 2270 délégués, soit 50 de plus que le 17e, en raison du nombre croissant des adhérents. Pour une enquête sociologique des nouvelles recrues du PCC, v. Duchâtel Mathieu et Zylberman Joris, Les nouveaux communistes chinois. Décryptage du recrutement de nouveaux adhérents par le PCC, Paris, Armand Colin, 2012.
[v] Ces informations sur la sélection des délégués sont essentiellement tirées de l’article suivant que je cite une fois pour toutes: Sun Rongfei, « Jiexi dangdaihui — Zhonggong shibada huanjie jishu fenxi » (Analyse des techniques de renouvellement du 18e Congrès du PCC), http://www.21ccom.net/articles/zgyj/ggzhc/article_2012110370276_2.html, consulté le 4 novembre 2012.
[vi] Les « unités d’élection » (xuanju danwei) sont au nombre de 40, dont 38 sont identiques aux délégations présentes au congrès. Les deux restantes sont les deux Comités du travail de PCC de Hong Kong et de Macao. Elles participent au Congrès en intégrant probablement la délégation des administrations de l’État central en raison du principe d’ « un pays deux systèmes ».
[ix] Dans la composition des délégués du 18e Congrès, les ouvriers représentent 7,4% (5,1% de plus qu’au précédent congrès), les femmes 23% (+ 2,9%) et les minorités ethniques 11%, un chiffre légèrement supérieur à celui de 17e Congrès. En outre, 64.8% de délégués sont âgés de moins de 55 ans ; 93,5% possèdent des diplômes universitaires ; et 72,2% ont adhéré au Parti après 1978. http://www.chinanews.com/gn/2012/11-07/4310507.shtml, consulté le 8 novembre 2012.
[xii] Ces informations relatives à la procédure de sélection des membres du BP sont tirées de l’article suivant que je cite une fois pour toutes: Zhou Ruijin, «Cong lishi shijiao kan shibada — liangdian, xin tedian» (Points lumineux et caractères nouveaux: le 18e Congrès considéré en perspective historique), http://www.politicalchina.org/NewsInfo.asp?NewsID=227356，consulté le 8 janvier 2013. V. aussi « L’élection avec écart des membres du Comité permanent du Bureau politique avant le 18e Congrès» –Reuters.com.webarchive, le 21 novembre 2012.
[xiii] Li Yuanchao vient d’être élu vice-président de la RPC à l’Assemblée populaire nationale en mars dernier. Liu Yandong et Wang Yang ont été parallèlement nommés second et troisième vice-premier ministres, placés juste derrière le premier vice-premier ministre Zhang Gaoli, membre du Comité permanent du Bureau politique. Sauf contre-temps, Li et Wang devraient faire leur entrée au Comité permanent dans 5 ans au prochain congrès. Âgé de 55 ans, Wang Yang pourrait même s’y assurer encore deux mandats de changwei.
[xiv] Cheng Li, «China’s Midterm Jockeying: Gearing Up for 2012 (Part 1: Provincial Chiefs), in China Leadership Monitor, No. 31, Brookings Institution.
[xv] Les princeling sont exposés à une très forte inimitié de l’opinion publique et des autres cadres. Il existe des raisons de penser que cela les a contraints à faire preuve de compétences et de mérites élevés. C’est le cas de Xi Jinping mais aussi de Zhang Dejian et de Wang Qishan. Leurs compétences en matière économique et financière semblent largement reconnues. L’armée a servi de refuge pendant les années tumultueuses de la révolution culturelle aux nombreux descendants des hauts dirigeants militaires et civils. Plusieurs d’entre eux sont parvenus au grade de général et pourraient entrer dans la course lors du renouvellement de la CAM. Les plus connus sont Liu Yuan, fils de l’ancien président de la RPC Liu Shaoqi, Zhang Haiyang, fils de l’ancien vice président de la CAM Zhang Zhen, et le gendre de l’ancien secrétaire général Hu Yaobang, Liu Xiaojiang. Ils sont tous les trois généraux à trois étoiles (le grade le plus élevé) et membres du 17e CC. Mais aucun d’entre eux n’est finalement entré dans la nouvelle CAM. Selon le spécialiste américain de la sécurité, Taylor Fravel, la composition du nouveau leadership militaire a privilégié la promotion d’officiers professionnels, compétents et politiquement neutres (zhengzhi zhongli) mieux intégrés dans le processus de modernisation de l’armée http://www.creaders.net, le 31 décembre 2012.
[xvi] Cheng Li, « China’s Midterm Jockeying: Gearing Up for 2012 (Part 3: Military Leaders) », in China Leadership Monitor, no. 33, Brookings Institution.
[xvii]Princeling et ancien membre du CP, Zeng Qinghong demeure très actif sur le plan politique, comme on l’a mentionné plus haut: il a joué un rôle déterminant dans l’invention de la nouvelle procédure de sélection des membres du BP. Il est en effet considéré par beaucoup comme leader officieux des princelings désireux de consolider les bases du pouvoir communiste.
[xix] Gao Yu, «Hu Jintao luotui zhijin chengmi» (L’énigme du retrait complet de Hu Jintao), http://www.dw.de/a-16443543, le 30 décembre 2012.
[xx] Zhou Ruijin, «Cong lishi shijiao kan shibada…, op. cit.
Je remercie Mme Marie-Claire Bergère, MM. Yves Chevrier, Lucien Bianco et Alain Roux pour les commentaires dont ce texte a bénéficié. Des remerciements particuliers doivent être réservés à M. Jean-Luc Domenach pour les nombreuses corrections de forme et de fond qu’il a suggérées.
Pour citer cet article : Xiaohong Xiao-Planes, « Le 18e congrès du PCC : institutionnalisation du Parti et jeu des factions », SinoPolis, mai 2013.
